人大专家:中国的朝核外交存在几大关键失误(图)[Migage]

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戚凯:我们必须承认中国的朝核外交存在几大关键失误。正视这些失误,是下一步调整朝核外交政策的先决条件。



中国人民大学中国海外安全研究所专家委员、研究员 戚凯 为FT中文网撰稿

朝鲜于9月初进行了第六次核武器试验,并宣称已具备在洲际弹道导弹上装载氢弹的能力,联合国安理会于9月11日全体一致通过对朝鲜执行新的制裁措施,朝鲜方面则毫无畏惧,甚至发表声明警告称如果“非法”制裁决议通过,朝鲜将让美国尝到“最大的苦痛”。

从2002年美国与朝鲜针对核武开发问题再起争端算起,本轮朝核危机已经持续了十五年的时间,并且已经陷入了一次更比一次恶化的梦魇当中。从基本的事实角度来看,这15年间朝核危机所发生的最大变化、甚至也是唯一变化就是:朝鲜进行了六次核试验,数十次各式导弹试验,从一个只有核反应堆的小国变成了拥有真正核武器的“强大国家”。如果朝鲜政府有关自己核武实力的宣示属实,那么就意味着它在远程核武打击领域,超越了英国的技术水平,而仅次于美俄中法四大国。

在这十五年里,中国为缓和乃至解决朝核危机付出了大量的外交努力,主要是以北京六方会谈为核心机制,包括期间一些特殊时期的紧急斡旋、多边磋商和联合制裁等。然而,令人遗憾的是,在笔者看来,我们必须承认中国的朝核外交存在几大关键失误。正视这些失误,是下一步调整朝核外交政策、真正确保国家安全的先决条件。

中国朝核外交的关键失误有哪些?


2009年5月朝鲜成功进行第二次核实验,朝鲜军方宣布退出《1953年朝鲜战争停战协议》,笔者认为此事件意味着中国积极推动的“以多边、和平、外交方式解决朝核危机”的外交理念和实践遭遇重大挫折。如果说朝鲜第一次核试验是此轮危机的真正起点,那么未能防止第二次核试验的出现,就意味着中国的外交努力没有换来期待的成果,在此之后,中国逐步丧失了应对朝核危机的主动权。

从结果角度来看,中国朝核外交的关键性失误包括以下几个方面:第一,在最根本的国家安全层面,没有阻止(甚至连延缓、遏制也没有做得很好)一个有核国家迅速地出现在距离中国国土如此之近的距离之内,而且这是一个被国际社会普遍认为专制独裁、时常缺乏理性的国家。民主和平论关于独裁国家军事威胁的理论让人高度担心中国受到朝鲜核武器威胁的可能性。持核非民主国家由于透明度不够,信息不对称,政策非连贯性而加剧了核风险,因此朝鲜更易倾向于激进核政策,并且难觅去核化的合作者。自由化政府由于国内国际势力不允许过激核政策导致国际制裁从而影响自己的利益,因而更倾向于接受国际核合作,而不是过激的核政策。而独裁的民族国家则缺少上述国内政治的限制。


另外,朝鲜常年遭受技术与设备封锁,其核设施安全水平令外界极为担忧,一旦由于设备老化或操作失误造成核反应堆重大事故,中国东北极有可能遭遇严重的核污染,从而成为第二个“切尔诺贝利无人区”。从技术角度来说,与试验核武器相比,核设施发生意外事故的概率与危害程度都要更高。

从弹道导弹威胁的角度来看,当前朝鲜正式列装的导弹中(尽管朝鲜一再声称本国在中远程导弹领域已经拥有先进技术与实战武器,但实际情况却是信息黑洞),只有大浦洞1号导弹的有效射程达到2000公里,这个距离对于美国很难造成有效的威胁,而韩国、日本与中国北方则处于其有效打击范围之内。

第二,传统现实主义者反复强调在外交中绝不要把自己置于一种后退会失面子、前进会冒严重风险的窘境。从战略长远角度来看,中国正是将自己置于一种严重的进退两难状态,并且成为完全的利益牺牲国。一方面,如果为了对朝鲜施加压力而减少乃至切断对朝鲜的物质援助,将会面临双重的风险:其一,朝鲜经济崩溃导致的难民潮会给中国东北造成巨大的压力,1990年代中期,朝鲜饥荒正处于最严重时期,由此导致大量饥民非法越境进入中国。迫于压力,1996年5月中国政府与朝鲜签订协议,增加了对朝鲜的粮食援助以缓解朝鲜难民偷渡压力。其二,经济上的困难会导致朝鲜政局不稳,增加朝鲜军方在崩溃前夜铤而走险的可能性。这一点从朝鲜军方断然退出1953年《朝鲜战争停战协定》、多次寻衅韩国军队就可以看出。另一方面,继续维持或增加对朝鲜的物质援助,则给中国带来了重大的外援经济负担,仅以海外学者挖掘到的有限数据来看,2004年朝鲜从中国进口煤和油共计价值2.2亿美元,另外,根据两位朝鲜经济问题专家史蒂文•哈盖德(Stephan Haggard)和马库斯•诺兰德(Marcus Noland)的研究,中国对朝鲜关键物资的贸易,绝大部分是以远低于市场价格的“友情价格”出售给朝鲜,或者以延缓支付方式的名义免费援助给朝鲜,这一做法无疑增加了养痈贻患、养虎伤身的风险。

第三,朝核危机拖而不决至今,传统上中国由于经济援助而对朝鲜拥有的政治影响力基本丧失,中国更多的成为外交中的被动角色,对外政策很难实现对朝鲜的提前遏制和引导,反而需要事后补救。在2003年第一次六方会谈召开前,朝鲜一开始并不热衷,但是中国采取了软硬兼施的方式,一方面加大了对朝鲜的援助力度,另一方面将对朝鲜的输油管道暂时关闭了三天,朝鲜很快明显转变了态度。这证明在朝核危机的最初阶段,中国还保有对朝鲜较大的影响力,占据主动地位。但是随着危机的进展,朝鲜逐渐占据主动地位,而中国处于极其被动的地位。六方会谈停滞多年,朝鲜对该机制毫不在乎的现实是中国被动地位的最佳写照。

为什么会出现上述失误?一:外交定位

中国朝核外交出现重大失误的原因是什么?在于外交定位、认知与具体操作三个方面。从根本上说,中国对于自身外交目的的期望与事实情况出现了严重的脱节,忽视了摩根索所强调的“外交必须以其他国家的观点来注视政治舞台”的原则。中国在全部外交努力的过程中,一直按照自身所中意的方式去处理问题,忽视了朝鲜的真正意图。在具体操作过程中,也存严重的认知和执行政策的失误。

中韩建交以来,中国对朝鲜半岛外交政策的根本目标包括以下几点:一,与朝韩都保持良好的关系;二,并不反对并部分乐见出现一个较为繁荣的朝鲜,三,中国能够保持对朝鲜传统的影响力;四,以上述三点为基础,增强对朝鲜半岛乃至东北亚事务的影响力和控制力,并且可以增加与美国、日本在此地区博弈的权力空间。然而,这几个根本目本身就存在着严重的问题。

第一,事实证明,希望既发展与韩国的友好关系又保持与朝鲜的友好关系,是很难做到的。朝鲜与韩国存在着巨大的现实和意识形态上的差异,加之朝鲜战争期间的旧怨,使得朝鲜对韩国历来充满仇视和警惕心态。中国任何对于韩国的亲近举动,都会危及朝鲜最根本的国家利益。考虑到朝鲜对半岛分裂局面的态度,使得中国同时承认南北韩两个国家的外交行为,在朝鲜看来,无异于承认并支持朝鲜半岛分裂的合法化、固定化和长久化,这是对朝鲜国家利益和意识形态的巨大危害。同时,中国与韩国保持紧密的经济、政治联系会直接导致朝鲜对自身安全环境和中国身份的重新定位。在国际政治的建构主义理论中,认为“利益依赖于认同”,行为体在一定的环境或是共享理解和期待的社会角色结构中,确定自己的身份或者说自我定位。一定的外界环境不仅决定行为体采取一定得行动,而且决定行为体以一定的方式决定自己的利益。国际政治行为体之间在安全关系问题上的共同期望使其他行为体具有高度的猜疑,使他们总是对对方做出最坏的估计。朝鲜作为一个对自身安全环境极其敏感的国家,中韩的接近会自然而然让朝鲜对中国产生严重的疑虑和不信任,并且重新定义自己的安全环境和安全政策。这一点已经为朝鲜在中韩建交前际对中国的极端愤怒表现出来。1992年7月15日钱其琛赴朝就中韩建交事宜向金日成做通报,受到了前所未有的冷遇,据钱其琛的回忆,访问仅仅为一天时间,朝鲜和金日成一改往日对中国代表的热情,无论在接见规格还是时间上,都是最简单、最短暂的一次。朝鲜对中国的身份定位已经从曾经的血缘兄弟变为一定程度上的“敌人”,这个敌人背弃了朝鲜,而和自己的对手韩国日益亲近,既在根本上危害了朝鲜的核心利益,又在未来可能的情况下威胁朝鲜的安全。

第二,受累于上述原因,中国想对朝鲜继续保持强大的影响力,已经是很困难的了。虽然中国依然是朝鲜最重要的援助来源,但是援助并没有明显增进中国对朝鲜的影响力,反而,由于难民问题的存在,援助逐渐成为了朝鲜胁迫中国的重要手段。担心朝鲜由于经济崩溃而造成大量难民涌进中国东北,一直是中国政府最担心的问题之一。在难民和援助问题上,中国面临着骑虎难下、左右为难的尴尬局面。1997年,中国对朝鲜的谷物出口由此前1996年的50万吨剧增至100万吨,在1998年又跌回至40万吨。1997年如此反常的数据,证明了哈盖德和马诺兰德的研究结果和上述中国遭受朝鲜胁迫的观点---1996年5月中国政府由于不堪承受朝鲜难民偷渡中国东北的压力,无奈之下与朝鲜签订协议,增加了对朝鲜的粮食援助。对朝鲜难民问题的担心一直延续到今天,即使朝鲜的核试活动已经屡屡激怒中国,但中国对朝鲜难民问题却依然无计可施。

第三,中国原本的外交期望是出现一个较为繁荣的朝鲜,这样既能够保证朝鲜半岛乃至东北亚的力量均衡,有效协助中国缓冲来自美日、美韩同盟的威胁,又能保证中国以和朝鲜友好的事实为筹码,提高在东北亚地区大国博弈的能力。但是事实却是,在缺失了中朝友好的前提之后,又加上由于中韩日益靠近导致朝鲜对中国敌意的加深,一个较为繁荣的朝鲜反而在地缘政治和军事上成为了对中国安全的巨大威胁。更进一步的是,中朝关系的冷淡乃至恶化,加剧了朝鲜投向美国怀抱以抗拒中国威胁、替代中国援助的可能性。这种可能性完全存在,因为朝美之间并没有直接的地缘政治冲突,同时美国相较于中国,更有能力也更乐于向一个亲美的朝鲜提供更多的援助,对于朝鲜而言,美国相较之于中国,是一个威胁更小、受益更大的潜在替代品。这种潜在的可能性在朝核危机期间时不时会通过一些事件显示出来,最典型的证据就是2008年6月朝鲜在炸毁宁边核冷却塔后向中国提交的核申报单却是朝美商定达成一致的结果。时至今日,美朝之间的非正式接触依然存在,按照一些学者的观点来看,即使在朝鲜拥有核武器的前提下,朝美完全存在友好相处、关系正常化的可能性。

为什么会出现上述失误?二:认知与操作

总的来看,中国的朝核外交至少在以下几方面还存在着认知和操作上的失误。第一,中国在推进朝核危机解决过程的一开始,就以解决朝核危机、实现对朝鲜核武潜在能力的解除为目标,这种看似良好的意图却忽略了很多重要的事实。一方面,它从根本上忽略了朝鲜渴望拥有核武的国家决心,中国简单地将朝鲜对核武的渴求判读成其希望以潜在的拥核能力为工具来向美韩日敲诈获取更多的物质利益和更高的外交地位,却没有认识到朝鲜对自己的安全环境极其敏感,拥有核武是其必然要实现的国家根本安全目标。朝鲜中央社在2006年10月9日第一次核实验后,播发金正日的一段讲话,“祖国统一问题最终要靠武力解决,养兵千日,用兵一时”。“发展核武,是朝鲜‘先军’的体现……发展核武,朝鲜才能在国际社会以‘小而大的国家’显示尊严。朝鲜要保持自己在政治上的独立,不必看美国眼色行事。哪怕在经济上付出代价。”无视朝鲜对于核武的迫切需求以及其坚定决心,中国却希望在六方会谈中解除朝鲜拥核的潜在能力,这是对于朝鲜心目中的核心利益的严重侵犯。因而朝鲜必然不会听命于中国。

第二,中国在六方谈判的过程中,一定程度上陷入了一种心理上的偏执。中国在心理上将六方会谈视作推进自身影响力、展现大国能力和风采的重要机遇和舞台,因此中国迫切需要六方会谈取得自己期望的实质性成果-----即解除朝鲜拥核的潜在能力。2003年8月第一次六方会谈启动时,中国官方媒体以前所未有的24小时追踪报道方式对其进行采访报道,举办六方会谈的钓鱼台国宾馆会场也第一次以100元人民币/人次的价格向公众开放参观。对这种荣誉目标的过度心理渴求,使得中国失去了外交上应有的理性判断能力,误判了朝鲜对六方会谈的真正目的,也低估了金正日、金正恩父子高超的外交才能。朝鲜希望拥核的国家决心是不会更改的,因而六方会谈实际上是对其国家目标的最大阻碍。但是朝鲜并没有直接抵制中国的呼吁,而是采取了虚以委蛇的态度和方式,对六方会谈进行了最大限度的工具性利用。真真假假,虚虚实实,时而参与,时而退出,在这种外交烟幕弹下,悄悄实现了拥核的目标。中国却在这种反复的过程中,始终没能清醒地认识到朝鲜的根本目的,依然一厢情愿地呼吁朝鲜的参与与配合。譬如,2005年2月10日朝鲜外务省宣布“无限期中止参加六方会谈”后,中国立刻展开了积极而高频度的斡旋外交以期有挽回的余地,时任外交部长李肇星先后致电美国国务卿赖斯、俄罗斯外长拉夫多夫、日本外相町村信孝、韩国外交通商部部长潘基文;2月19日中共中央对外联络部部长王家瑞赴朝访问;负责朝鲜半岛事务的大使宁赋魁3月中旬访问华盛顿。虽然在11月份将朝鲜拉回到六方会谈框架内,但此次会谈仅仅持续两天,12月6日,朝鲜再次威胁可能不参加六方会谈,这次抵制持续了长达12个月的时间。直至朝鲜在2006年10月成功进行第一次核试后,才于12月重返六方会谈。

第三,中国对六方会谈的过度依赖,一定程度上牵制了中国通过其他方式处理朝核危机的操作空间。这种限制典型地体现在朝鲜第一次核试后,联合国通过制裁决议,中国虽然表面上同意制裁,但是实际上却依然没有严格遵守决议,大幅减少乃至切断对朝鲜的关键物质供应。这种情况为海内外各家媒体记者的实地考察所证实。这固然和中国担心完全切断援助会加剧朝鲜崩溃的风险的心理有关,但是也可以看出,中国对朝鲜的委曲求全,以援助为工具讨好朝鲜,不希望完全切断援助从而彻底的和朝鲜交恶,那样会造成六方会谈的彻底破产,这是中国最不希望看到的尴尬局面。中国问题专家谢淑丽(Susan Shirk)女士曾引用一位匿名的美国政府智库成员的话,“朝鲜半岛问题是中国崛起的试金石,我们可以通过它(六方会谈)检测我们是否可以在本地区及世界事务方面发挥更积极、更具建设性的作用。这也是领导人的意愿,他们希望中国变得更活跃,他们对世界事务有更大的野心。”

失误背后的启示

十五年来,中国在朝核危机中的外交努力中出现了一些严重的失误,中国对于自身利益的期望与事实本身出现了严重的脱节,同时在认知与操作上也存在着失误。

在这个过程中,要总结出一些深刻的教训,这些教训值得深思,一个大国在崛起的过程中,在发挥自身影响力的过程中,需要有深邃的战略眼光、准确的判断分析能力和切实的操作,以及必要的理性思维。好的外交往往可以让国家的影响力扩大,而失败的外交却会给国家带来不应有的羞辱、损失和地位下降。

一,国家在推进外交前,要对根本性、长远的、核心的利益有准确的把握,不能将一般的、短期的利益视为根本性、长远的、核心的利益,更不该将二者混淆。

二,对于国家外交的目标,要有基于事实可能性的安排,不能单纯从心理愿望出发,不能设立会自相矛盾的外交目标。同时要牢记国际政治现实主义关于外交原则的教诲之一,外交政策的目标必须根据国家利益来界定,且需要一定的国家权力支持。中国在遏制、阻止朝鲜拥核的过程中,为朝鲜所胁迫,缺乏必须的权力后盾,不能对朝鲜造成足够的威慑是其忽视这一原则的重要表现。

三,要避免将自己置于严重的两难状态。一旦出现囿于两难的局面,要做出决绝的判断,舍弃短期利益而保证长期利益的安全,不要让自己长期处于两难的危险境地。从长远战略角度来看,中国必须要有足够的长远眼光,对朝鲜未来的国内政治做出准确的判断,并且对于难民和援助的两难问题,要从朝鲜未来可能的政治态势出发,做出果断的抉择。

四,推进国家利益的过程中,应该是利益为先,而不该让虚名为先。要想法做到在增进国家利益的同时提升国家名誉。如果做不到,那么应该主动放弃虚名追求实质性利益,不要做为追求虚名而以国家利益为牺牲代价的事。当六方会谈的根本目的---朝鲜去核化---已经彻底不可能实现后,迅速的抛弃陈旧的外交思维和方式,而采取果断的措施是必要的。

(注:作者是中国人民大学中国海外安全研究所专家委员、研究员。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)




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