“数据二十条”解读:顶层设计既出 要求提高数据要素供给、降低数据获取门槛

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  21世纪经济报道记者 王俊 郭美婷 南方财经全媒体记者 吴立洋 北京、广州报道

  千呼万唤始出来。时隔半年,数据要素市场建设的重磅文件《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《意见》)终于露出真身。早在6月22日中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开,会议审议通过了该文件。

  不少受访专家指出该文件为数据要素市场建设提供了顶层制度设计,为数据基础制度的构建确立了原则和方向:其展现出的数据要素治理思路,从过去“以安全为重点”向“在保证安全的前提下进行利用和发展”转变;强调形成共享红利的发展模式,合理降低市场主体获取数据的门槛。

  数据共享共用 强化反垄断和反不正当竞争

  数据作为新型生产要素,已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。早在2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》公布,“数据”作为一种新型生产要素,首次与其他传统要素并列为要素之一。

  我国拥有海量数据(维权)规模和丰富应用场景优势,激活数据要素潜能,对做强做优做大数字经济具有重要意义。可以看到近两年来,数据要素相关的政策文件频出,北上深广也在推进数据交易所建设。

  此次《意见》被不少受访专家视作给数据要素市场建设提纲挈领。文件囊括的几大原则,既符合数据要素本身的特征和目前国际对于数据要素定位,又能够让数据真正实现社会化的利用

  “释放数据价值关键在于扩大数据供给、畅通数据流通渠道,我国虽具有大规模的数据量和丰富的应用场景,但B2B层面的数据流通不畅仍阻碍了数据要素价值最大化。故数据要素治理在B2B层面的着力点在于围绕数据全生命周期,充分释放数据要素价值,发挥有效市场与有为政府的作用,打破B2B数据壁垒。”南开大学法学院副院长、数字经济交叉科学中心研究员陈兵指出。

  在陈兵看来,要建设数据要素市场,就要发挥市场优先的作用。此次《意见》指出,探索有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系,完善数据要素市场体制机制。

  “数据源自于社会,因此社会各主体都有权利使用数据并享受由此带来的红利,而非只为少数人控制使用。数据的开放、共享是反垄断的重要武器。”华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平表示,然而,目前数据的开放共享仍有门槛。首先,个人信息的单独同意原则让数据获取的难度增大;其次,企业等数据控制者开放共享数据的动力和“压力”不足,渠道缺乏;此外,还涉及政府收集的数据,难以开放的问题。

  华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕也表示,当前市场主体获取数据要素的门槛主要存在于两个方面:一方面,从监管层面,国家对于数据安全愈发重视,但由于机制尚不完善,企业不知道安全与利用的平衡边界在哪,只能宁紧勿松,不敢获取和利用数据;另一方面,从市场的角度,部分企业不当利用垄断地位使得其他市场主体无法正常获取数据。

  可以看到,此次《意见》强调“坚持共享共用,释放价值红利”,其中提到,合理降低市场主体获取数据的门槛,增强数据要素共享性、普惠性,激励创新创业创造。并且,还指出要强化反垄断和反不正当竞争,形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式。

  “部分互联网头部企业实现了对大规模数据的持有与积累,进而产生数据垄断、数据歧视等问题。对此,应以反不正当竞争法和反垄断法为基础,与网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等与数据相关的法律法规构建衔接机制,遏制数据不正当竞争与反垄断行为,保护数据安全。”陈兵称。

  提高数据要素供给数量和质量 建立数据可信流通体系

  优质的数据供给才能促进数据共享红利。在高富平看来,数据经过治理方能使用,“数据要素供给调整优化”或可通过培养数据集成商之类的中间商,引导数据做源头治理和渠道匹配,或者汇集治理将原始数据转化为可用数据的多种模式实现。

  此次《意见》对数据供给提出了要求:建立数据可信流通体系,增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平。实现数据流通全过程动态管理,在合规流通使用中激活数据价值。

  何为数据可信流通体系?马颜昕对21世纪经济报道记者解释称,数据可信流通体系本质上是实现公平和效率、安全和利用之间平衡的手段。欧盟当前也在推进类似功能的制度,被称之为数字空间。这些制度都是在保证安全的前提下形成可信的数据链条,保证数据的合规、质量和价值,让参与者之间能够进行可审计的追溯。

  他进一步指出,可审计可追溯还意味着为复杂利益关系的分配可行性。未来的数据产权将会普遍承载个人、公众、政府、获取者、增值开发者等多元主体的利益,在可审计可追溯的基础上进行数据要素的流通,将为未来的利益分配提供技术性支持。

  安全治理是数据要素市场建设的前提。此次《意见》也着重对治理体系做出了要求:完善治理体系,保障安全发展。统筹发展和安全,贯彻总体国家安全观,强化数据安全保障体系建设,把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程,划定监管底线和红线。

  中国社科院法学所网络与信息法室副主任周辉向21世纪经济报道记者分析称,划定监管底线和红线,既有利于确保安全和执行,也有利于形成明确的行为预期和市场预期,便于数据处理者合规。

  同时,《意见》加强数据分类分级管理,把该管的管住、该放的放开,积极有效防范和化解各种数据风险,形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构。

  跨境数据流动对数字经济发展有着重大意义,数据跨境规则也是数据安全治理的重要一环。

  《意见》指出,积极参与数据跨境流动国际规则制定,探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多边协商,推进建立互利互惠的规则等制度安排。鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新模式。

  周辉表示,中央经济工作会议明确提出“要积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)和数字经济伙伴关系协定(DEPA)等高标准经贸协议,主动对照相关规则、规制、管理、标准,深化国内相关领域改革。”其中,CPTPP、DEPA对于数据跨境流动都做了高标准的制度安排,这意味着我们需要进一步深化数据跨境制度改革,为加入后的制度对接做好准备。

  (作者:王俊,郭美婷,吴立洋 编辑:陈磊)

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