核心观点：“十五五”规划纲要指出，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。向外看，世界百年未有之大变局加速演进，向内看，中国经济底层逻辑从土地财政全面转向发展新质生产力，向前看，人工智能引领的新一轮科技革命和产业变革正在飞跃式发展。在“两个变局、一个飞跃”的发展环境下，中国的选择是主动拥抱变局、以更大的决心应对外部风险冲击和国内转型阵痛，积极迎接飞跃、以更坚定的步伐推动高水平科技自立自强。与“十四五”时期相比，“十五五”规划有以下三大突出特色：一是更加强调高质量发展，巩固实体经济根基，全面建设现代化产业体系，推动全面绿色转型，强化“降碳”要求。二是更加注重国内大循环，大力提振消费，促进居民消费率明显提高，纵深推进全国统一大市场，释放超大规模市场红利。三是更加突出统筹发展与安全，对能源安全、粮食安全、网络安全、国防安全等均提出了较高要求。
一、乘势而上，锚定2035目标不动摇。“十五五”规划整体延续中国式现代化这一主线，在保持经济合理增长的基础上，更加强调发展质量、结构优化与风险防控，为中长期发展奠定更加稳固的基础。从战略目标看，“十五五”规划围绕高质量发展、做强国内大循环、推动共同富裕以及统筹发展与安全等重点方向进行系统部署。与之相配套，规划在创新驱动、民生福祉、绿色低碳与安全保障等领域对相关指标进行了优化调整。首先，GDP增长目标“视情提出”，体现高质量发展要求，旨在稳增长与调结构之间保持必要的政策灵活性。其次，科技创新、数字经济相关指标保持较高要求，强化新质生产力引领；第三，民生领域指标要求全面，病有所医、老有所养、幼有所育指标进一步细化；第四，生态领域更加强调“降碳”，积极稳妥推进碳达峰；第五，安全保障方面对于粮食安全和能源安全提出更高要求。
二、向新出发，建设现代化产业体系。“十五五”规划将“建设现代化产业体系”前移至重点任务之首，较“十四五”升格，凸显在外部科技竞争加剧、全球产业链重构背景下，实体经济特别是先进制造业已成为稳增长、强安全、育新质生产力的核心支撑。与“十四五”侧重“加快发展现代产业体系、推动经济体系优化升级”相比，“十五五”进一步强调“巩固壮大实体经济根基”，提出建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，打造以先进制造业为骨干的现代化产业体系。表明我国制造业进入巩固成果、提升韧性、增强安全的新阶段。整体部署有五方面：传统产业提质升级、产业链自主可控、新兴支柱产业培育，未来产业前瞻布局和建设新型基础设施。
三、勇立潮头，加快高水平科技自立自强。“十五五”规划纲要对“高水平科技自立自强”提出了更加清晰的要求：一是强化基础研究和原始创新，完善多元投入、长周期资助和科研放权机制；二是围绕集成电路、工业母机、基础软件、先进材料等领域打好关键核心技术攻坚战，并细化人工智能、量子、核聚变、深空深海等前沿任务；三是突出企业科技创新主体地位，推动科技创新与产业创新深度融合；四是数字中国建设的重要性进一步前移，强调以算力、算法、数据和“人工智能+”赋能产业升级与社会治理。
四、因势利导，促进居民消费率明显提高。与“十四五”相比，“十五五”对消费的定位明显上升。“大力提振消费”单独成章，消费被提升为增强国内大循环内生动力和可靠性的关键抓手，尤其强调提高居民消费率，说明政策目标已从关注消费增速，进一步转向关注经济结构的优化。具体看有三点变化：第一，夯实居民消费基础成为首要着力点，促消费从短期刺激转向中长期机制建设。促就业、增收入、稳预期、扩大公共服务、优化休假制度、改善消费环境和保护消费者权益，被统一纳入消费政策框架，表明消费政策已更深嵌入收入分配、社会保障和公共服务体系。第二，商品和服务消费并重，但服务消费重要性明显上升。医疗、养老、托育、文旅、教育等领域的重要性提升，反映居民消费结构正由商品端向服务端迁移。其中，文化产业和文旅融合正成为服务消费扩容的重要抓手，“十五五”更强调文化供给创新、业态融合和场景再造。第三，从稳增长政策工具转向因势利导促进经济结构再平衡。其意义已不只是对冲外需和地产下行，更在于推动中国经济从高投资依赖转向更均衡的内需结构。未来评估消费政策效果，也不能只看社零增速，更要看居民收入、服务消费、公共服务支出和居民消费率是否实质改善。
五、软硬结合，更好发挥投资作用。与“十四五”相比，“十五五”并未弱化投资地位，而是重新定义了投资的功能。“十四五”时期，投资更多承担稳增长、补短板、扩内需和完善供给体系的作用，是宏观政策提振需求的重要抓手。到了“十五五”，政策进一步强调“扩大有效投资”，意味着关注点已从投资规模本身，转向投向是否精准、结构是否优化、回报是否可持续。其一，投资评价标准从“保持合理增长”转向“提高投资效益”，更强调防止低效重复建设、资源错配和低回报扩张。其二，投资结构转向投资于物和投资于人并重，教育、医疗、养老、托育、文化和公共服务等民生领域被纳入有效投资框架，说明民生支出正更多被赋予提升人力资本、改善预期和增强长期消费能力的功能。其三，在财政约束增强背景下，更强调撬动社会资本和民间资本，提高民间投资比重。基建仍是投资体系的重要组成部分，但内涵也在变化。“十四五”时期，基建重点是补短板、织网络、扩能力，偏向增量扩张和体系铺设。“十五五”则更强调集成融合、安全韧性和运营可持续性。未来发力方向主要集中在三类：一是安全和韧性相关基建，二是新质生产力相关基建，三是存量更新导向的基建。结合重大项目看，“十四五”共102项、“十五五”增至109项，数量扩张的同时结构明显升级。“十五五”重大项目被整合为新质生产力、现代基础设施、城乡融合、民生改善、绿色转型和安全保障六大板块，投资逻辑已从稳增长转向“以重大项目服务国家战略目标、优化结构、提升效率和增强后劲”。
六、纵深推进，巩固扩大制度优势。“十五五”是落实二十届三中全会各项改革举措的关键时期，纲要强调，要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。重点关注以下三方面改革：一是以“双向改革”落实“两个毫不动摇”，国企与民企改革“同频共振”。通过国资国企改革方案化做强国有经济“压舱石”，一方面更加符合国家重大战略规划，另一方面在推动科技创新和产业创新融合方面发挥更大作用。通过民营经济促进法配套法治化激活民营经济“主力军”，两者协同发力，将为“十五五”时期高质量发展提供强劲制度动力与微观活力，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。二是加快完善要素市场化配置体制机制。二十届三中全会强调，要完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。“十五五”规划纲要强调，要加快完善要素市场化配置体制机制，并做出具体部署：一是促进各类要素资源高效配置；二是编制宏观资产负债表；三是盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。三是提升宏观经济治理效能，深化财税体制改革。“十五五”规划纲要强调，要强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。“十五五”时期财税体制改革的一个重点目标是要增强地方自主可用财力，纲要提出要“健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力”，未来加快地方税体系改革落地或聚焦于以下三个方面：一是消费税改革有望加快推进；二是合并地方附加税，增强财政自主调配能力；三是赋能数字经济，培育新型税源增长点。
七、固本强基，加快建设金融强国。与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”，这是在“十四五”基础之上的全面的战略性升级。2023年底的中央金融工作会议明确提出“以加快建设金融强国为目标”,“十五五”对于金融工作的规划主要延续2023年中央金融工作会议的政策框架。与“十四五”规划相比，“十五五”规划有五个重要变化值得市场关注：1、总体要求从“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”转变为“坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金融体系”，金融工作将重点围绕“防风险、强监管、促高质量发展”主线开展；2、提出构建科学稳健的货币政策体系和建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，明确指出“完善结构性货币政策工具体系”，这意味着结构性货币政策工具将进一步新设和优化，并成为央行稳健扩表的重要路径；3、新增对于汇率的表述，强调“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。我们认为人民币汇率稳健升值的背景下，人民币汇率的弹性将有所增强，这也将有助于推动人民币国际化；4、对于资本市场的描述提到金融机构之前，凸显在中国经济结构转型的背景下，资本市场承担更加重要的作用；5、对于金融机构，明确提出“培育一流投资银行和投资机构”，指向拥有强大的金融机构这一重要目标。
八、互利共赢，扩大高水平对外开放。“十五五”规划纲要将“扩大高水平对外开放”提到更加靠前的位置，同时在总纲中强调，要“统筹国内国际两个大局”，即在制定国家战略时，既要立足国内发展阶段，又要放眼全球变局趋势，在复杂多变的国际环境中稳中求进、主动作为，体现了我国始终坚持合作共赢的坚定理念。“十五五”规划要求稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展，重点布局三大方向：一是积极扩大自主开放，为全球化贡献中国力量，扩大服务业开放。稳步推进制度型开放，有序扩大服务开放，同步拓展内陆型开放。在当前国际地缘冲突加剧、外部环境复杂多变的大背景下，内陆型开放的战略重要性进一步凸显；二是鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。推动货物、服务、数字贸易三大支柱创新发展，积极扩大进口、促进贸易平衡发展，稳步推进人民币国际化；三是扩大双向投资，持续推动一带一路，尤其重视中欧中亚班列、西部陆海新通道等。推动共建“一带一路”高质量发展，依托中欧中亚班列、西部陆海新通道等开放通道，深化贸易畅通与互联互通。
九、协同联动，发挥区域城乡战略叠加效应。一是注重发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的叠加效应，重点是做好战略目标协同与区域政策衔接。二是注重区域的联动对接，在联动发展中做到各展所长、优势互补。城市群是联动的载体，跨区域跨流域大通道是联动的基础。深化跨行政区合作机制是保障。三是发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。重点是加强改革攻坚、政策赋能和要素保障。四是城镇化更加注重质的提升。重点是做好农户转移人口市民化、加强都市圈建设、提升城市创新能力、更加注重因地制宜推进以县城为重要载体的新型城镇化建设四方面工作。五是强化创新引领，加快建设海洋强国。重点是发展深远海养殖和现代化远洋渔业、强化海洋科技创新、推动在我国设立专门海洋国际组织。六是推动农村基本具备现代生活条件，注重科技兴农。农村基本现代生活条件重点是补齐农村道路、供排水、养老服务设施等短板。科技兴农重点是围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关。
十、以人为本，推动全体人民共同富裕。“十五五”民生主线更加突出“以人为本”和共同富裕导向。一是人口高质量发展单独成篇，人口政策正由“放开生育”转向“支持生育、保障养育”，在重视人口老龄化的基础上进一步突出对于“少子化”的关注。二是就业仍是民生之本。规划将高质量充分就业作为优先目标，要求加强产业和就业协同，挖掘服务业和新兴领域就业潜力，并统筹应对人工智能等技术变革带来的就业冲击，就业政策将从“保数量”转向“提质量、优结构、强适配”。三是收入分配改革更加细化。规划明确提出提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，稳步扩大中等收入群体规模，并强调提高高校毕业生就业匹配度、推动技术工人薪酬和技能“双提升”。在高校毕业生规模持续攀升背景下，就业、收入分配和中等收入群体培育被纳入同一政策链条。四是房地产突出高质量发展。 “十五五”单列“推动房地产高质量发展”，提出健全租购并举住房制度、完善开发融资销售制度、建设“好房子”，并提出“有力有序推进现房销售”。
十一、久久为功，稳妥推进碳达峰碳中和。“十五五”规划纲要以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，绿色转型已从环保议题升级为贯穿经济社会发展的系统性工程。其一，绿色转型从“环保要求”升级为“发展战略”。规划要求如期实现碳达峰列为主要目标，强调统筹发展和减排，优化产业、能源和交通结构。其二，强化降碳要求，能耗双控指标全面切换成碳排放降低指标。规划专设“积极稳妥推进和实现碳达峰”一章，将目标落实到能源、工业、交通、循环经济和基础能力建设等具体抓手，并明确到2030年单位GDP二氧化碳排放五年累计下降17%、非化石能源占比达到25%。其三，美丽中国建设从治污减排拓展到生态修复和绿色生活方式塑造。规划新增生态系统保护修复和绿色生产生活方式一章，表明未来绿色转型不仅要持续改善环境质量，还要推动绿色理念更深融入经济社会运行全过程。
十二、居安思危，建设更高水平平安中国。“十五五”时期，在外部环境更趋复杂、地缘冲突和大国博弈上升的背景下，规划将经济安全、社会安全和国防安全统筹起来，以更高水平安全保障高质量发展。与“十四五”相比，“十五五”更突出新安全格局、战略主动和体系能力建设。其最鲜明的变化，是国家安全表述从过去偏重“防风险”，进一步升级为“维护和塑造国家安全战略主动”，强调完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系和风险防控体系，推动安全工作由被动应对转向前瞻布局和体系建设。建立长效机制，防范化解重大风险。针对重点领域的风险化解，从“十四五”规划提出的“实施金融安全战略”演进为“健全防范化解重点领域风险长效机制”，这意味着对于重点领域风险的化解将更加积极有为，将从守住不发生系统风险的底线到更为积极的统筹推进风险有序化解。
风险提示：测算偏差和分析方法存在局限性的风险；国内经济增速超预期波动的风险。外部环境超预期变化的风险；地缘政治局势超预期的风险；对部分领域政策精神理解不到位的风险；政策落地不及预期的风险。
正文
一、乘势而上，锚定2035目标不动摇
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家进程中的关键阶段，也是迈向2035年远景目标的重要五年。在中国式现代化的整体时间表中，这一阶段既承接“十四五”时期的发展成果，也承担着为2035年基本实现社会主义现代化夯实基础的重要任务。从规划整体框架来看，未来五年我国发展仍将围绕中国式现代化这一主线展开，在保持经济合理增长的基础上，更加注重发展质量、结构优化与风险防控，为长期发展提供稳定支撑。
从发展阶段来看，“十五五”时期是承接“十四五”发展成果、迈向2035年远景目标的重要过渡阶段。“十四五”时期我国经济社会发展取得一系列重要进展，经济总量持续扩大，现代化产业体系建设稳步推进，科技创新能力持续增强，数字经济快速发展，居民收入水平稳步提高。这些变化为下一阶段发展奠定了较为坚实的基础。在此基础上，“十五五”时期既需要延续既有发展优势，也需要进一步破解制约高质量发展的结构性瓶颈。一方面，通过推动科技创新与产业创新深度融合，加快培育战略性新兴产业和未来产业，持续提升产业体系的技术含量和附加值；另一方面，通过扩大内需、优化经济结构以及深化改革开放，增强经济增长的内生动力和稳定性，为中国式现代化提供更加稳固的物质基础。
在增长目标设定上，“十五五”规划提出国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出，并未设置明确的五年平均增速目标。这一安排并不能简单理解为对经济增长要求的放松，而更多体现出政策制定在复杂环境下的务实取向。首先，从规划指导思想来看，文件明确提出坚持以经济建设为中心，并强调在推进中国式现代化过程中实现“质的有效提升和量的合理增长”，这表明经济增长仍然是现代化建设的重要基础。其次，从长期目标倒推，规划明确提出到2035年人均GDP较2020年翻一番，据此测算未来十年我国GDP年均增速需要达到约4.17%左右，这意味着“十五五”时期大体需要保持在4.5%左右的增长水平，而“十六五”时期仍需保持约4%左右的增长，从而为实现长期发展目标提供支撑。此外，不设定固定的五年均值目标，也体现出更加突出高质量发展的导向，即在保持合理增长的同时，为结构调整、技术进步和新动能培育留出空间。最后，在外部环境不确定性上升、国内经济处于结构转型关键阶段的背景下，采用区间化和年度化的目标安排，也体现出更加注重从实际出发、按经济规律办事的政策取向，从而在稳增长与结构调整之间保持必要的政策灵活性。
在上述背景下，“十五五”规划对未来五年经济社会发展的总体方向进行了系统部署，其核心逻辑可以概括为四个方面：高质量发展、做强国内大循环、推动全体人民共同富裕以及统筹发展与安全。
首先，高质量发展仍是未来五年经济发展的核心主线。从长期发展目标看，现代化进程不仅要求保持合理的经济增速，也要求持续提升经济发展的质量和效率。未来五年，我国将进一步强化科技创新在经济发展中的核心作用，通过推动科技创新与产业创新深度融合，加快发展战略性新兴产业和未来产业，同时推动传统产业转型升级。随着数字经济、绿色经济以及先进制造业持续发展，经济增长的动力结构将逐步发生变化，新质生产力有望成为推动经济增长的重要动力来源，从而带动产业体系整体向价值链中高端迈进。
其次，做强国内大循环是提升经济韧性的重要方向。在全球产业链供应链格局调整的背景下，外需的不确定性有所上升，依托国内超大规模市场优势构建以内需为主导的发展格局的重要性不断增强。未来五年国内大循环的重点主要体现在两个方面。一方面，通过推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，促进资本、技术、人才、数据等要素在更大范围内顺畅流动，提高资源配置效率；另一方面，通过扩大消费需求提升内需对经济增长的支撑作用。随着居民收入水平提高以及公共服务体系不断完善，居民消费潜力有望进一步释放，从而推动消费在经济增长中的基础性作用不断增强。
再次，推动共同富裕是中国式现代化的重要目标。规划提出居民收入增长与经济增长基本同步，并持续扩大中等收入群体规模，同时完善就业、婚育、医疗和养老等公共服务体系。从宏观经济角度看，共同富裕不仅体现社会政策导向，也与经济增长模式转型密切相关。随着收入分配结构逐步改善以及社会保障体系不断完善，居民消费能力将进一步增强，消费在经济增长中的作用也将更加突出。通过扩大中等收入群体规模、提升低收入群体收入水平以及完善社会保障制度，可以有效提高居民消费倾向，从而使内需在经济增长中的主导作用进一步增强。
最后，统筹发展与安全成为现代化进程中的重要保障。近年来全球地缘政治冲突加剧，能源、粮食以及关键产业链安全问题受到更多关注。在这一背景下，“十五五”规划更加注重在推动发展的同时提升安全保障能力。从具体领域来看，粮食安全和能源安全仍是重点方向。规划提出粮食综合生产能力稳定在约1.45万亿斤，同时持续提升能源综合生产能力，以增强能源供应稳定性。此外，在金融领域也将更加注重风险防控，持续化解房地产、地方政府债务以及中小金融机构等重点领域风险，以维护宏观经济稳定运行。
在创新驱动领域，“十五五”规划进一步提高相关发展目标，凸显以科技创新引领高质量发展的政策取向。在经济增长目标更加注重区间化和灵活性的背景下，科技创新相关指标整体呈现持续提升态势，反映出政策转向新质生产力的决心。从具体指标看，全社会研发经费投入继续提出年均增长7%以上，并强调研发投入强度持续提升，表明未来科技投入仍将保持较高力度；创新产出方面，每万人口高价值发明专利拥有量目标由“十四五”末的16件提升至2030年的22件以上，同时数字经济核心产业增加值占GDP比重由2025年的10.5%提高至12.5%，体现出更加注重专利质量提升与数字技术对产业升级的支撑作用。在经济增长目标更加灵活的同时，对科技创新能力提出更高要求，体现出通过科技创新培育新质生产力、推动经济迈向高质量发展的明确政策导向。
在民生福祉领域，“十五五”规划对部分指标进行了优化调整，更加突出公共服务质量和结构改善。在医疗资源方面，由“每千人口拥有执业（助理）医师数”调整为“每千人口执业医师和注册护士数”，使指标体系更加完整，也更能反映医疗服务能力的整体水平。在养老服务方面，“基本养老保险参保率”调整为“养老机构护理型床位占比”，表明政策关注点由参保覆盖率进一步转向养老服务供给质量，反映出在老龄化加速背景下提升护理型养老资源供给的重要性。此外，在托育服务方面，“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”调整为“3岁以下婴幼儿入托率提高”，由供给指标转向实际使用指标，更加关注托育服务的可及性与利用率。民生领域指标调整体现出公共服务体系从“数量扩张”向“质量提升与结构优化”转变。
在绿色低碳领域，“十五五”规划对部分指标进行了结构性调整，能源转型与环境质量目标更加突出。其中，“单位GDP能源消耗降低”指标被取消，同时新增“非化石能源占能源消费总量比重”，并将2030年目标提升至25%左右，表明未来能源转型将更加依赖新能源与清洁能源发展。在环境治理方面，“地级及以上城市空气质量优良天数比率”被“PM2.5浓度”指标替代，同时“地表水达到或好于Ⅲ类水体比例”调整为“优良水体比例”，指标由比例型转为更直接反映污染水平的质量型指标，更有利于对环境治理效果进行长期评估。绿色低碳领域指标的调整反映出我国在“双碳”目标背景下，正从阶段性污染治理逐步迈向更加系统化的绿色发展路径。
在安全保障领域，“十五五”规划继续聚焦粮食与能源两大关键领域，体现出更加突出的底线思维导向。在外部环境不确定性上升的背景下，规划通过设定生产能力指标强化基础保障能力。粮食方面，提出粮食综合生产能力到2030年达到约7.25亿吨左右，高于2025年的约6.95亿吨，反映出在耕地资源约束条件下，我国仍将通过农业科技进步和单产提升来稳定粮食供给。能源方面，能源综合生产能力目标由2025年的51.3亿吨标准煤提升至2030年的58亿吨，显示出在能源需求持续增长和全球能源格局变化的背景下，我国将进一步增强能源供应保障能力。安全保障指标的设置延续“底线思维”，通过提升关键资源供给能力，为经济长期稳定发展提供重要支撑。
与此前公布的“十五五”规划建议稿相比，“十五五”纲要新增三章，分别为“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”“完善人口发展战略，促进人口高质量发展”以及“发展全过程人民民主，完善中国特色社会主义法治体系”。上述内容并非完全新增的发展方向，而是在建议稿的相关章节基础上进一步单列成章、系统部署。其中，数字中国建设在建议稿中属于“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”章节，而人口高质量发展相关内容则属于 “加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”章节。纲要将相关内容单独成章，反映出在中国式现代化推进过程中，这些领域的战略权重进一步上升，政策部署也转向更加系统化的框架设计。
首先，新增“数字中国建设”章节，显示出数字技术在经济体系中的战略地位明显提升。近年来，以人工智能、大模型与算力基础设施为代表的新一轮技术革命快速推进，数字技术正在由提升效率的工具性要素，逐步转变为重塑产业结构和生产方式的关键变量。在这一背景下，将数字中国单独设章，意味着数字化转型已由产业政策层面的推动方向，上升为国家发展战略的重要组成部分。从政策安排看，规划主要围绕算力算法数据等基础层、数智技术赋能等应用层以及数据要素相关制度等规范层展开。一方面，通过加强算力网络布局、提升数据资源开发利用水平并推动算法创新，强化数字经济发展的底层支撑；另一方面，通过推动人工智能在制造业、科技创新与公共服务领域的广泛应用，促进数字技术与实体经济深度融合。从增长逻辑看，随着数字技术对生产效率与产业组织方式的持续重塑，未来经济增长对技术进步和全要素生产率提升的依赖度将进一步提高，新质生产力有望成为推动产业升级的重要动力。
其次，新增“人口发展战略”章节，反映出人口因素在经济社会发展中的战略权重明显上升。近年来我国人口增长进入负增长阶段，出生人口持续下降，老龄化进程加快，劳动年龄人口规模逐步收缩。在这一背景下，人口结构变化正在对潜在增长率、消费结构以及社会保障体系产生深远影响。规划将人口问题单列成章，表明政策重点正由过去侧重人口规模，逐步转向更加注重人口质量发展。从政策方向看，人口发展战略主要围绕四方面展开：一是完善生育支持政策和托育服务体系，降低生育养育成本，营造生育友好环境；二是扩大优质教育资源供给，提升人口受教育水平与人力资本质量；三是推进健康中国建设，提高全民健康水平；四是积极应对人口老龄化，通过完善养老服务体系、发展银发经济等方式推动养老服务与相关产业协同发展。从长期看，在人口规模红利逐步减弱的背景下，人口质量提升将成为稳定经济潜在增长的重要支撑，而老龄化背景下的医疗、养老和服务消费需求，也可能成为未来消费结构升级的重要动力来源。
最后，在制度环境层面，新增“全过程人民民主与法治体系建设”章节，体现出在推进现代化进程中更加重视治理体系和治理能力建设。随着我国经济规模持续扩大、市场体系不断完善，对稳定透明制度环境的需求不断上升。通过完善民主参与机制、加强重点领域立法以及推进法治政府建设，可以进一步稳定市场预期、强化产权保护并提升政策执行效率。从长期看，制度环境的持续完善有助于提升资源配置效率，也将为科技创新与企业投资提供更加稳定的制度基础。
二、向新出发，建设现代化产业体系
制造业是立国之本、强国之基，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重， “十五五规划”将现代化产业体系放在重点任务之首，重要性显著提升，仅次于总体发展战略部署。更是凸显了制造业的繁荣安全是我国下一阶段经济发展的重要基石。在外部科技竞争加剧、全球产业链重构的大背景下，实体经济特别是先进制造业的重要性进一步凸显，现代化产业体系成为推动新质生产力发展的关键载体。 “十五五规划”对产业政策作出了系统部署，以“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”为主题。不仅延续了“十四五”时期“制造强国”“创新驱动”的主线，也反映出中国式现代化在产业领域的阶段性转变。“十四五”规划纲要提出“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”，目标在于推动中国经济从高速增长转向高质量发展，重点是补齐短板、优化结构。而“十五五”建议则进一步提出“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，强调以实体经济为核心，建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，打造以先进制造业为骨干的现代化体系。表明我国制造业在经历了结构性调整与技术赶超后，已进入“巩固成果、提升体系韧性”的阶段。现代化产业体系共分为五个部分，本别是传统产业提质升级、产业链自主可控、打造新兴支柱产业、前瞻布局未来产业、建设新型基础设施。
传统产业提质升级，加强产业链自主可控水平。在重点产业提质升级方面，“十五五”规划在延续传统产业升级思路的基础上，进一步拓展了产业升级的内涵。一是推动重点产业提质升级，规划明确提出推动钢铁、石化、船舶等行业进行结构调整，建设精品钢材基地、一流石化基地和高端船舶及海洋工程装备基地，通过标准引领、技术改造和绿色转型提升产业质量与效率。另一方面，本次规划不再将“提质升级”局限于传统产业，而是将电子信息、机械装备等产业的全产业链创新纳入升级范畴，强调通过系统性技术突破推动产业整体跃升。
二是提升产业链自主可控水平。在产业链安全方面，“十五五”规划明显强化了自主可控与资源保障的重要性。规划提出实施产业基础再造工程，并进一步强调稀土、稀有金属、超硬材料等战略资源的竞争优势，推动重要战略性矿产的高效利用。这一表述相比“十四五”更加具体，凸显出战略资源在未来全球产业竞争中的关键地位。此外，规划还提出要推进国家战略腹地建设和关键产业备份，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施体系。这一部署体现出在地缘政治风险上升和全球供应链不稳定背景下，国家层面正在通过空间布局优化和产业备份机制，增强产业体系的韧性与安全性。
三是完善产业治理体系。除了产业方向布局外，“十五五”规划明确提出整治“内卷式竞争”，这是在此前建议稿中没有的。规划提出要完善产业调控和政策体系，优化产业布局，加强要素协同保障。健全产能监测预警机制，采取规划引导、产能调控、价格治理、行业自律等措施，综合整治“内卷式”竞争。意味着未来产业政策将更加重视产业竞争秩序的优化，而不仅仅是扩大规模。与此同时，规划还提出推动产业政策向普惠化和功能性转型，逐步形成更加规范化、市场化的产业政策体系。意味着产业政策将从以往的“项目扶持”逐步转向制度环境和功能支持。在企业发展方面，规划提出完善优质企业梯度培育体系，推动中小企业向“专精特新”方向发展，并通过降低制造业综合成本、加大中长期贷款和信用贷款支持，引导金融资源更多投向制造业技术创新、数智化转型和绿色发展领域。通过整治“内卷式竞争”、优化产业政策体系，推动产业竞争从规模扩张转向质量提升。
培育壮大新兴产业和未来产业。新兴产业在“十四五”规划中强调“加快发展战略性新兴产业”，意在为经济注入新的增长动能；“十五五规划建议”则提出“培育壮大新兴产业和未来产业，着力打造新兴支柱产业”；“十五五规划纲要” 则提出“强化源头技术供给，加快构建应用场景和生态体系，培育更多支柱性先导性产业，构筑产业发展新优势。” 政策重点从培育增长动能，逐步转向打造支柱产业和构建产业生态体系。这不仅意味着新兴产业在经济结构中的地位进一步提升，也反映出我国正在通过技术创新和产业布局，在新一轮科技革命和产业变革中抢占发展先机。
在重点方向上，“十五五规划纲要”在“建议”的基础上进行了进一步明确和扩展。提出“加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业发展”，新增并强化了新一代信息技术、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药和高端装备等重点领域。这些产业既是当前全球技术竞争的重要领域，也是未来经济增长的重要引擎。值得注意的是，“十五五”规划首次提出“航天强国”，区域经济领域提出“海洋强国”，空间经济大有可为。
未来产业方面，本次“十五五规划纲要”没有太大变动，延续提到“前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则”。建议中量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等领域。不过在“新产业新赛道培育发展”专栏中，规划还进一步列明了一批重点赛道，包括集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口以及高端医疗器械等。这些方向既覆盖数字科技、能源革命和生命科学等关键领域，也体现出我国在全球技术竞争中抢占新赛道的战略布局。
适度超前建设新型基础设施。“十五五”进一步提出要适度超前建设新型基础设施，围绕支撑产业升级和数智化发展，推进新型基础设施布局建设和集约高效利用。具体来看，规划提出完善信息通信网络，深化5G、千兆光网规模部署，推进5G-A、万兆光网和6G技术创新，推动移动物联网自主迭代。数字通信网络正在从满足连接需求，转向服务未来产业竞争和技术标准竞争。与此同时，规划提出深入推进东数西算工程，构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网，表明算力基础设施已成为与交通、能源类似的关键生产要素，是人工智能、工业互联网、智能制造等产业发展的核心支撑。除此之外，规划还提出实施国家区块链网络建设工程，完善民用空间基础设施，统筹建设卫星通信、导航、遥感系统，加快低轨卫星互联网组网，并推进交通、能源、水利等传统基础设施数智化升级。新基建已从单一的数字基础设施建设，扩展为空天地一体、通导感算融合、传统基础设施全面智能化改造的系统工程。
服务业方面， “十五五”规划对服务业的定位也出现了明显提升。与过去更多将服务业视为扩大就业、满足消费需求的重要领域不同，这次规划更强调服务业对现代化产业体系的支撑作用，尤其是生产性服务业在推动制造业升级、提高资源配置效率和缓解低水平竞争中的关键功能。“十五五”服务业部署有三个突出变化。第一，生产性服务业更强调补短板和向价值链高端延伸。规划提出，要全链条补强生产性服务业薄弱环节，大力发展科技服务，提升研发设计、知识产权、科技成果转化、检验检测认证等服务能力，同时提高金融租赁、物流仓储、人力资源等服务竞争力，壮大节能环保、数智化转型等新型服务。第二，生活性服务业更强调高品质、多样化和便利化。规划提出，加快补齐养老、托育、健康等普惠服务短板，提升批发零售、住宿餐饮、家政、物业、快递等领域服务质量，并培育智慧养老、文化旅游、到家服务等新增长点。第三，服务业改革开放进一步深化。规划提出放宽服务领域准入，扩大优质经营主体，深化跨部门跨行业监管，并扩大服务业高水平对外开放，吸引国际知名企业在华投资经营。
加快发展生产性服务业，本质上有助于推动制造业沿着“微笑曲线”向两端延伸，进而提升产业附加值和利润水平。过去不少制造业企业长期停留在加工制造和组装环节，中间生产环节竞争最激烈、利润最薄，也最容易陷入同质化扩张和价格战。而微笑曲线两端对应的研发设计、品牌运营、供应链管理、售后服务、数据服务和解决方案输出，往往附加值更高、盈利能力更强。
三、勇立潮头，加快高水平科技自立自强
科技篇放在现代化产业体系之后，凸显科技创新已从过去的增长支撑，上升为引领新质生产力、塑造国家竞争新优势的核心力量。相较建议稿，正式纲要的主线更加清晰：一是基础研究和原始创新能力显著增强，二是加快突破重点领域，形成标志性成果，三是深化科技创新与产业创新融合，四是数字中国建设重要性进一步提前。
一是基础研究和原始创新能力显著增强。纲要明确提出，要全面提升基础研究水平，加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局，统筹推进目标导向和自由探索的基础研究；同时，“要加快形成基础研究多元化投入格局，在加大财政投入的同时，引导地方、企业、社会组织、个人支持基础研究……探索长周期资助模式，鼓励开展高风险、高价值基础研究。”以及“完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，健全重大科技任务央地投入共担机制，提高投入绩效。扩大财政科研项目经费“包干制”范围，赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权。”同时，在企业部分，还指出“引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技创新成果许可给中小微企业使用。” 原始创新往往依赖长期稳定投入和宽容失败的科研环境，科技政策开始重视建立支撑基础研究持续积累的制度条件。
二是加快突破重点领域，形成标志性成果。第三篇第八章第一节题目为“打好关键核心技术攻坚战”，明确提出“聚焦战略必争领域和产业链供应链薄弱环节，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。” 直接瞄准当前最突出的卡点堵点，体现了在“十五五”期间，高水平科技自立自强是我国战略中的重中之重。不仅如此，纲要专门列出了“前沿科技攻关”专栏，围绕人工智能、量子科技、可控核聚变、生命科学与生物技术、脑科学与类脑研究、重大疾病防治与创新药研发、深海深地极地探测、深空探索等方向展开部署。尤其是可控核聚变、近地小行星防御工程、国际月球科研站、雪龙探极三期等内容的出现，表明正式纲要已经把原本较为宏观的前沿科技布局，具体化为一批带有工程属性和组织属性的重点任务。这意味着“十五五”科技攻关已经不再停留在“突出重点领域”的表述层面，而是进入到任务清单化、工程项目化、组织体系化的新阶段。
三是深化科技创新与产业创新融合。如果说基础研究和关键技术攻关解决的是“从0到1”和“从1到10”的问题，那么第三篇更强调的，是如何把科技创新转化为现实生产力。纲要明确提出，要推动科技创新和产业创新深度融合，并专设“强化企业科技创新主体地位”强调落实企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化应用中的主体地位，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。2024我国研发总支出占GDP达到2.4%，已经高于法国水平，但与德国、美国和日本等发达国家仍有差距。同期我国知识产权收入占贸易百分比仅有0.4%，处于较低水平，且不符合我国目前研发投入强度。通过企业落地科技创新成果是推动我国科技进步并将创新转化为经济增长动能的关键。
四是数字中国建设重要性进一步提前。相较“十四五”规划，数字经济和数字中国的战略地位也明显上升。 “十五五”规划纲要，数字中国建设被前移至第四篇“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”，位置明显提前。纲要提出“深化拓展“人工智能+”，赋能经济社会发展和治理能力提升，促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。”主要有两个重点，一是统筹全国算力和数据，推动算法模型升级。规划提出强化算力、算法和数据高效供给，加快国家枢纽算力设施集群建设……推动数据从资源向要素、资产进一步转化。意味着数字中国建设已从过去偏重网络基础设施，升级为以智能算力、模型算法和数据体系为核心的新型数智底座建设。二是推动人工智能赋能全社会。规划强调全面实施“人工智能+”行动，推动人工智能同科技创新、产业发展、文化建设、民生保障和社会治理深度结合。一方面，要壮大数字经济核心产业，推进制造业“智改数转网联”；另一方面，也要拓展教育、医疗、养老、文旅、消费等领域的数智化应用。表明“十五五”时期数字经济的重点，是通过人工智能全面赋能千行百业，推动生产方式和生活方式深层次变革。
四、因势利导，促进居民消费率明显提高
“十五五”中则将“大力提振消费”单独成章，消费被提升为增强国内大循环内生动力和可靠性的关键抓手，最重要的政策信号在于更强调促进居民消费率的提高，这说明政策目标已经从单纯关注消费增速，进一步转向关注经济结构的优化，重点变化总结为以下三个方面：
第一，夯实居民消费基础为提振消费首要着力点，促消费从短期刺激转向中长期机制建设。促就业、增收入、稳预期、扩大公共服务支出、优化休假制度、改善消费环境、保护消费者权益，这些内容被统一纳入消费政策框架，表明政策思路正在从一次性刺激工具，逐步转向消费能力、消费意愿和消费环境的系统改善。消费政策不再只是财政补贴或促销活动，而是更深层次地嵌入收入分配、公共服务和社会保障安排之中。目前我国收入分配仍有较大改善空间，居民部门收入偏低且分配不均是消费潜力未充分释放的制度成因。
第二，商品和服务消费并重，且服务消费重要性显著上升。过去消费政策更容易落在汽车、家电、住房相关消费等传统消费领域，但“十五五”期间，医疗、养老、托育、文旅、教育等服务消费的重要性明显提高。其背后逻辑在于，随着中国居民消费结构的转型升级，消费的主要增长空间正在从商品端向服务端迁移，单纯依赖耐用品刺激难以支撑长期消费扩张。
而文化产业和文旅融合正在成为服务消费扩容的重要抓手。与“十四五”相比，“十五五”对消费的部署，更加重视文化对消费的赋能作用。一方面，在第十五章提振消费章节提出释放服务消费潜力，强调业态融合、消费场景和优质服务供给；另一方面，在第十篇文化篇明确提出实施积极的文化经济政策，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展，并通过文旅深度融合、旅游演艺精品项目、入境旅游促进计划、新型文化业态发展等方式，把文化资源进一步转化为可消费、可体验、可传播的市场供给。这意味着文化不再只是公共事业和软实力建设内容，也正在成为扩大内需、提升消费层次、培育新增长点的重要经济变量。相较“十四五”更多强调文旅体育消费提质扩容，“十五五”更突出文化供给创新、业态融合和场景再造。
第三，从稳增长政策工具转向因势利导促进经济结构再平衡。消费在“十五五”阶段的意义，已经不只是对冲外需回落和地产下行的短期抓手，而是承担起推动中国经济从高投资占比向更均衡内需结构过渡的功能。换句话说，消费政策的重要性提升，本质上是在回应中国宏观中长期最核心的结构问题之一，即居民消费占比偏低、增长对投资依赖偏高。因此，未来评估消费政策效果，不能只看社零增速，也要看居民收入改善、服务消费扩容、公共服务支出结构变化以及居民消费率是否实质提升。
五、软硬结合，更好发挥投资作用
（一）投资：从托底经济转向有效投资与投资于人
从“十四五”到“十五五”，投资在宏观政策框架中的重要性并没有下降，但其功能定位和实现方式都在发生变化。“十四五”时期，投资更多承担稳增长、补短板、扩内需和完善供给体系的作用，是宏观政策提振需求的重要抓手。“十五五”则强调要“扩大有效投资”，说明政策层面更加重视投资投向是否精准、结构是否优化、回报是否可持续。
这种变化首先体现在投资评价标准的变化上。“十四五”时期，政策更强调保持投资合理增长，通过重大工程和重点项目形成实物工作量，以稳定总需求和对冲经济下行压力。到了“十五五”，政策明显更加重视投资效益，强调防止低效重复建设、资源错配和低回报扩张。这意味着在地方财政约束强化、人口结构变化和部分领域边际回报下降的背景下，未来判断投资是否有效，关键是看项目是否真正改善供给质量、顺应需求变化、形成中长期回报。
第二个重要变化，是投资结构转向投资于物和投资于人并重。“十五五”将提高民生类政府投资比重纳入扩大有效投资的整体框架，说明教育、医疗、养老、托育、文化和公共服务等领域，不再只是传统意义上的民生支出，而被明确视为具有长期回报的有效投资。这意味着，未来投资不仅要形成实物资本，也要服务于人力资本积累、居民预期改善和长期消费能力提升，本质上是把“投资于人”上升为提升潜在增长率的重要抓手。
第三个变化，是更加重视撬动社会资本参与投资。“十五五”更加重视完善民营企业参与重大项目建设的长效机制，强调通过制度安排、投融资机制优化和预期稳定来提高民间投资比重。这意味着，在财政空间约束增强的背景下，未来扩大投资不能再主要依靠政府单边发力，而是需要政府更多发挥搭平台、定规则、强引导的作用，通过更好的制度环境来撬动社会资本和民间资本。
（二）基建：从量的扩张转向安全韧性提升与存量更新
基建仍然是投资体系的重要组成部分，但其内涵也在发生显著变化。“十四五”时期，基础设施建设的主要特征是传统基础设施与新型基础设施并举，重点是补短板、织网络、扩能力。交通、能源、水利、信息网络等领域大规模推进，同时加快5G、工业互联网、数据中心等新型基础设施布局。整体来看，“十四五”的基建逻辑更偏向增量扩张和体系铺设，其核心任务是尽快形成适应高质量发展要求的基础设施底盘。相比之下，“十五五”对基础设施的要求明显发生变化：更加强调集成融合、安全韧性和运营可持续性。一是经过“十四五”建设后，我国大部分主干基础设施网络已基本成型，单纯依赖增量扩张的边际回报趋于下降，下一阶段自然更需要更新改造和提质增效；二是近几年能源安全、供应链安全、极端天气和城市运行风险上升，使基础设施越来越承担安全保障和治理支撑功能；三是在地方财政约束加大的背景下，基础设施投资必须更加重视全生命周期成本、运营收益和可持续性。
因此，未来基建发力的重点，不再只是传统意义上的增量扩张，而更可能集中在三类方向：一类是安全和韧性导向的基础设施，如能源通道、水网体系、综合交通韧性改造和平急两用设施；一类是新质生产力导向的基础设施，如全国一体化算力网络、重大科技基础设施和传统设施的数智化升级；还有一类是存量更新导向的基础设施，如老旧市政设施改造、交通设施养护更新和城市地下管网升级。
结合“十四五”与“十五五”重大项目的对比来看，“十四五”重大项目共102项，“十五五”增至109项，项目总量并未明显减少，说明重大项目依然是规划落地和政府投资发力的重要抓手。但更重要的是项目投资结构发生了变化，“十四五”重大项目更多体现为在既有增长框架下补短板、强基础、稳增长，重点分布在科技攻关、制造业升级、能源、交通、水网、农业农村、公共服务、生态环保和安全保障等领域，整体上仍带有较强的工程建设导向。到了“十五五”，重大项目则被重新整合为引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系、促进城乡融合发展、保障和改善民生、推动绿色低碳转型、重点领域安全保障六大板块。这说明“十五五”重大项目的定位有所升级，不只是“做什么工程”，而是要先回答“服务什么战略目标”。
从结构上看，“十五五”重大项目有三个变化尤其值得关注。第一，引领新质生产力发展排在首位，共28项，说明未来投资重点将更多服务于科技创新、产业升级和全要素生产率提升。第二，构建现代化基础设施体系仍有23项，数量居前，说明基建仍是投资的重要支柱，但其定位已经从单纯稳增长工具转向支撑国家战略、安全韧性和长期效率提升。第三，保障和改善民生、促进城乡融合发展、推动绿色低碳转型等板块权重提升，反映出投资进一步向民生和绿色转型倾斜，这也正是“投资于人”和“有效投资”在重大项目层面的具体体现。
总体来看，“十四五”时期的投资逻辑更偏向托底增长和补供给短板，基建的重点是把网络搭起来、把能力建起来。到了“十五五”，投资逻辑则更偏向优化结构、提高效率和兼顾长期回报，基建的重点也从单纯增量建设转向提升安全韧性、加强存量更新和提高系统运行效率。“十五五”阶段，投资在经济中的地位不是有所下降，而是对投资进行了重新定义。
六、纵深推进，巩固扩大制度优势
“十五五”是落实二十届三中全会改革举措的关键期，努力建成高水平社会主义市场经济体制。二十届三中全会将构建高水平社会主义市场经济体制列为经济体制改革的首要内容，强调高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。同时，明确了进一步全面深化改革的时间表、路线图，强调要在2029年完成《决定》提出的各项目标任务，相对于十八届三中全提出的时间表（到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果），体现出来的是“任务重、时间紧”特征。新一轮全面深化改革任务的落实期和“十五五”时期有四年的重叠期。当前我国面临的内外部环境更加复杂，经济发展任务更加艰巨，需要以更大的政治勇气，将改革推进深水区。
“十五五”规划纲要强调，要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。“十五五”是落实二十届三中全会各项改革举措的关键时期，注定了将是一个改革含量更高、改革味道更浓的五年。需要抓住改革红利期，加快落实二十届三中全会各项改革举措，进一步全面深化改革，加快构建高水平社会主义市场经济体制，为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。重点关注以下三方面改革：
其一，以“双向改革”落实“两个毫不动摇”，国企与民企改革“同频共振”。国企是国民经济“压舱石”，民企是经济增长“主力军”，通过国资国企改革方案化做强国有经济“压舱石”，一方面更加符合国家重大战略规划，另一方面在推动科技创新和产业创新融合方面发挥更大作用。通过民营经济促进法配套法治化激活民营经济“主力军”，两者协同发力，将为“十五五”时期高质量发展提供强劲制度动力与微观活力，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
对国企改革深化提升行动的再部署、再深化，核心是提升国企核心竞争力、战略支撑力与服务大局能力。结合此前国资委部署，改革核心方向包括以下五个方面：一是完善主责主业管理。聚焦国家安全、产业引领、公共服务等战略功能，推动国有资本向关系国民经济命脉的重要行业、关键领域集中，退出非主业、低效领域，提升战略功能履行实效；二是完善中国特色现代企业制度。健全以公司章程为核心的治理体系，厘清党委（党组）、董事会、经理层权责边界，提升治理效能，推动国企真正成为独立市场主体；三是强化关键核心人才激励。聚焦人才引领、创新驱动、价值创造等发展要求，健全对关键核心人才的正向激励机制，激发干事创业活力，提升人才工作实效；四是健全考核与国资监管体系。聚焦精准考核、穿透监管、风险防控等关键环节，健全“一企一策”差异化考核机制，推进专业化法治化穿透式监管，提升国资监管实效。
完善民营经济促进法配套法规，稳定民企预期、激发活力。《民营经济促进法》已于 2025 年 5 月 20 日施行，此次政府工作报告强调“完善民营经济促进法配套法规政策”，核心是打通法律落地“最后一公里”，将法律原则转化为可执行、可落地的制度安排，解决民企“准入难、融资难、维权难、转型难”等痛点。结合此前国家发改委部署，从破壁垒、拓空间、优服务三个方面强化举措：一是破除准入壁垒。2025年有关部门发布了新版市场准入负面清单，清单进一步缩短；开展市场准入壁垒清理整治行动，集中整治半年后转为常态化推进；积极推动民营企业公平参与招标投标。二是拓展发展空间。支持民营企业积极参与“两重”建设和“两新”工作，加快完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，同时，大力支持民营企业在新兴产业、未来产业投资布局，牵头承担国家重大技术攻关任务。三是优化服务保障。持续加强项目服务，发布鼓励民营经济投资的重大项目信息，在项目推介对接、前期工作和报建审批等方面提供规范、高效、便利的服务，帮助民营企业更好了解“往哪投、怎么投”。
其二，加快完善要素市场化配置体制机制。二十届三中全会强调，要完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。“十五五”规划纲要强调，要加快完善要素市场化配置体制机制，并做出具体部署。“十五五”时期，要加快完善要素市场化配置体制机制，保证各类要素充分的流动性和竞争性，全面提升要素配置效率，推动经济高质量发展。
一是促进各类要素资源高效配置。“十五五”纲要强调，要建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。土地要素市场化改革方面，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，加快建设城乡统一的建设用地市场；资本市场方面，要不断提高制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能；劳动力要素市场化改革方面，重点是深化户籍制度改革，破除劳动力和人才在城乡、区域、不同所有制单位间的流动障碍；技术市场方面，要加快构建转化高效的技术市场，完善技术交易服务体系，可确保技术交易高效进行，提高我国科技成果转化率。
二是编制宏观资产负债表。统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率，是当前宏观经济治理创新的一个重要维度。国家宏观资产负债表为分析宏观经济提供了“微观视角”，有利于全面摸清“家底”，对更加精准研判经济、识别和防范风险，提高宏观经济治理能力具有重要意义。“十五五”时期是推动经济高质量发展的关键期，经济增速进一步向中速收敛，需要更加重视存量管理，运用国家宏观资产负债表管理完善宏观经济治理。
三是盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长，经营主体积极性有待提高，需要进一步强化政策激励。这是推进以人为本的新型城镇化、推动房地产市场高质量发展的重要举措。着力做好以下四方面工作：坚持城市国土空间规划统筹和引领；加快发展建设用地二级市场；推动土地混合开发利用、用途合理转换；健全促进土地节约集约利用的政策。
其三，提升宏观经济治理效能，深化财税体制改革。二十届三中全会强调要，构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。“十五五”规划纲要强调，要强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。
“十五五”时期财税体制改革的一个重点目标是要增强地方自主可用财力，一方面是提高转移支付资金效能，另一方面就是健全地方税收体系。“十五五”规划纲要提出要“健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力”，未来加快地方税体系改革落地或聚焦于以下三个方面：
一是消费税改革有望加快推进。政府工作报告提出，调整优化消费税征税范围、税率,并推进部分品目征收环节后移。实际上2025年政府工作报告已要求“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”，但这一改革进程并不快，2026年相关改革或将落地实操阶段。2025年消费税总收入规模为1.56万亿，占整体税收比重的9.5%，也是目前四大税收中尚未实行完全央地共享的税种。消费税征收环节后移并下放地方，有利于培育地方稳定财源，引导地方从“重投资”转向“促消费”，增强地方政府自主财力。
哪些品种或将后移、下划？消费税下划既要考虑对地方税收的补充，也要考虑到征管效率，例如烟、油目前由中央征收效率较高，中央可直接通过转移支付给地方，下划意义不大。但例如珠宝玉石、金银首饰等消费税目，后移至消费环节后，由中央征收效率较低，下划至地方可提高征税积极性，提供部分增量收入。此外，例如汽车类、酒类消费税收入下划至地方，可提高地方促进消费、改善消费环境的积极性。
二是合并地方附加税，增强财政自主调配能力。二十届三中全会明确，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。将“教育费附加”等行政收费转为税收，将为地方税体系补充稳定的收入来源，强化地方政府的财政自主权。一方面，资金从“专款专用”转为财政统筹使用，有效避免了资金闲置浪费，地方可根据本地发展需求，优先保障教育补短板、基础设施建设等最迫切的公共服务需求，显著提升资金使用效率；另一方面，地方获得税率自主调整权限后，可根据区域发展实际实施差异化税收调节，区域内经济欠发达地区可适度降低税率吸引投资、培育产业，发达地区则可根据公共服务需求合理调高税率，助力区域均衡发展。
三是赋能数字经济，培育新型税源增长点。党的二十届三中全会指出，“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系”。“十五五”规划纲要明确指出，要深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平。近年来，数字经济快速发展，催生出电子商务、数字金融等一批新兴业态，为地方经济发展打开了新空间、带来了新机遇。中央层面通过专项补助、转移支付等财政政策工具，为地方数字经济建设提供精准有效的资金支持。与此同时，数字经济相关产业持续壮大，相关税收已成为地方财政收入的重要增长点，有效增强了地方财力，为地方推进各项工作、提升治理与发展能力提供了坚实保障，也进一步激发了地方推动经济高质量发展的积极性。
七、固本强基，加快建设金融强国
与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”，这是在“十四五”基础之上的全面的战略性升级。2023年底的中央金融工作会议明确提出“以加快建设金融强国为目标”,“十五五”对于金融工作的规划主要延续2023年10月的中央金融工作会议的政策框架。与“十五五”规划建议稿相比，规划纲要对于如何构建科学稳健的货币政策体系和建立覆盖全面的宏观审慎管理体系给出了更为详尽的论述。与“十四五”规划相比，有五个重要变化值得市场关注：1、总体要求从“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”转变为“坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金融体系”，金融工作将重点围绕“防风险、强监管、促高质量发展”主线开展；2、提出构建科学稳健的货币政策体系和建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，明确指出“完善结构性货币政策工具体系”，这意味着结构性货币政策工具将进一步新设和优化，并成为央行稳健扩表的重要路径；3、新增对于汇率的表述，强调“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。我们认为人民币汇率稳健升值的背景下，人民币汇率的弹性将有所增强，这也将有助于推动人民币国际化；4、对于资本市场的描述提到金融机构之前，凸显在中国经济结构转型的背景下，资本市场承担更加重要的作用；5、对于金融机构，明确提出“培育一流投资银行和投资机构”，指向拥有强大的金融机构这一重要目标。
什么是金融强国的内涵？2024年1月总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上发表重要讲话给出了最权威的阐述，即“金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。”金融强国的内涵为“六个强大”——强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍，“十五五”规划据此做相应部署：
第一，强大的货币，增强汇率弹性、推进人民币国际化。
相较于“十四五”规划，“十五五”规划新增对于汇率的表述，强调“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。对于人民币国际化的表述，隐去“稳慎”，表明对于人民币国际化的推进更加积极。我们认为人民币汇率稳健升值的背景下，人民币汇率的弹性将有所增强，这也将有助于推动人民币国际化。
百年未有之大变局之下，全球货币体系正在通往新秩序的路上。1971年的“尼克松冲击”直接导致布雷顿森林体系的瓦解，美元不再挂钩黄金，随后各国开启浮动汇率制度，自此全球货币秩序进入布雷顿森林体系Ⅱ。布雷顿森林体系Ⅱ实际上是建立在“内生货币（inside money）”之上，美元主导信用货币体系，各国货币锚定美元，其基石是美元和美债的信用，但行至今日基石已出现裂痕。在此背景下，人民币国际化迎来重要机遇，“十五五”规划纲要战略性提出“推进人民币国际化”，将成为人民币国际化的重要里程碑。
衡量货币的国际化程度主要从国际货币的职能出发，通常认为国际货币拥有三大职能：交易媒介、计价单位和价值储藏。
国际货币基金组织关于外汇储备构成的统计数据显示了主要货币作为官方储备资产的相对重要性。美元在全球官方储备中的份额处于绝对领先的位置，虽然过去的二十多年中，美元在该领域的份额已逐渐减少（从2000年初的71%降至2025年三季度末的57%）。但美元依然遥遥领先，排在第二位的欧元份额为约20%，其在欧债危机中份额明显下降（从2009年的峰值28%降至2014年末的21%），此后一直稳定在20%左右。美元份额的下降主要对应其他货币份额的上升，其中人民币的份额在2022年之前持续上升，之后略有下降。截至2025年三季度末，人民币官方外汇储备份额1.93%，排名第七。排名前六位的货币分别是美元（56.9%）、欧元（20.3%）、日元（5.8%）、英镑（4.5%）、加元（2.7%）、澳元（2.1%）。
国际结算中的占比可以根据环球银行金融电信协会（SWIFT）网络内的交易量来衡量的。美元在国际结算中仍然占据主导地位。截至2025年末，美元在SWIFT网络内的交易量份额为50.5%，占比将近一半。人民币的份额占比为2.73%，排名第6。
由于欧元在欧元区内占据绝对主导地位，如果我们观察不含欧元区的SWIFT网络内的交易量份额，发现美元的绝对领先优势就更加明显，人民币的份额排名与其在全球范围内的排名相同。截至2025年12月，美元在不含欧元区的SWIFT网络内的交易量份额为59%，占比将近6成。人民币的份额占比为2.13%，排名第六。欧元在欧元区以外的SWIFT网络内的交易量份额为13.68%，其则在欧元区之外明显呈现衰落，份额从2023年初的33%下滑约20个百分点。
“十五五”规划纲要明确提出人民币国际化四个的重要路径：一、拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用；二、提升资本项目开放水平；三、建设自主可控的人民币跨境支付体系；四、发展人民币离岸市场。
第二，强大的中央银行，将完善中央银行制度列为首位重点工作。提出构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。“十五五”规划纲要对于如何构建科学稳健的货币政策体系给出了较为明确的阐述，主要包括三个方面：
一是完善基础货币的投放机制，央行已重启公开市场买卖国债以及开展买断式逆回购，进一步丰富基础货币的投放方式，未来针对短期、中期、长期的流动性投放，有望进一步创设或丰富工具。同时，“十五五”规划纲要强调“完善结构性货币政策工具体系”，结构性货币政策工具有望进一步创设和优化，方向将围绕扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域融资。结构性货币政策工具也将成为央行投放基础货币的重要方式。
二是健全市场化利率形成、调控和传导机制。社会融资规模的结构已经发生变化，直接融资占比提升，贷款增速将略低于社融和货币供应量增速。直接融资发展、融资结构变化对货币总量、金融调控产生了深层次影响。一方面，在我国直接融资占比的提升，以及土地财政转向新质生产力的背景下，银行货币创造渠道更加多元化，央行基础货币投放方式也更加丰富。另一方面，金融深化将对货币创造带来扰动。由于金融市场的发展、金融产品的丰富，资产价格变化往往会引起银行存款、贷款总量和结构的变化。这使得通过改变基础货币的数量来调控广义货币总量变得更加困难。货币调控的中间变量从“数量型和价格型调控并行”逐步转向“以价格型调控为主”，健全市场化利率形成、调控和传导机制成为关键。而如果希望畅通市场化利率形成和传导机制，就必须保持合理的利率比价关系。这其中有五个关键的利率比价关系：1、央行政策利率和市场利率的关系，这意味着未来DR007与7天逆回购之间的利差会逐步缩小，7天逆回购将成为DR007的波动中枢；2、商业银行资产端利率和负债端利率的关系，从924以来央行调降政策利率的同时，重视引导存款利率和贷款利率的同步调降，实际上就是保持银行合理净息差，推动商业银行资产端和负债端利率保持更为合理的比价；3、不同类型资产收益率的关系。这意味着央行未来将更重视贷款利率和债券收益率保持合理利差；4、不同期限利率的关系。即短期利率和长期利率之间的期限溢价应维持在合理水平。保持正常的向上的收益率曲线仍是央行的重要操作目标；5、不同风险利率的关系。即风险溢价需保持在合理水平，企业融资利率不应低于国债收益率。
三是保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。我们预计“十五五”时期M2增速将在8.0%左右波动。2026-2027年M2的增长动力主要来自：1、适度宽松的货币政策基调，“宽货币”仍是政策框架；2、企业中长期贷款增速上行，“十五五”开局对于基建增速可以保持相对乐观，政府投资将带动企业中长期贷款的增长；3、居民信贷仍是主要拖累，地产下行周期仍然拖累居民的消费和投资。2028-2030年M2的增长动力主要来自：1、房地产周期迎来上行期，带动经济复苏，推升信贷增速；2、科技周期带动资本开支的上行。
我们预计“十五五”期间社融增速将在8.0%左右波动，社融结构出现变化，直接融资对间接融资形成良性替代。第一，政府融资仍是社融的重要支撑因素。地方政府仍在化债周期，中央政府的杠杆率可能会有所上升；第二，土地财政转向新质生产力，新质生产力则与直接融资更加适配，直接融资占比提升，间接融资占比下降；3、伴随着房地产周期的拐点出现，信贷周期也将出现拐点。
“十五五”规划提出，要构建覆盖全面的宏观审慎管理体系。可以预见宏观审慎政策调控的演进将成为央行在“十五五”时期的重点工作。自党的十九大提出货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架以来，该框架得到不断完善。“十四五”时期已基本完成了货币政策框架的演进，这为“十五五”时期聚焦双支柱调控中“宏观审慎政策调控”的演进创造了有利条件。
“十四五”时期已基本完成了货币政策框架的演进。2024年6月的陆家嘴论坛，中国人民银行行长潘功胜发表《中国当前货币政策立场及未来货币政策框架的演进》主题演讲，强调中国坚持“支持性的”货币政策立场，并提出中国货币政策框架在未来的五个演进方向，包括：1、货币调控的中间变量将从“数量型和价格型调控并行”逐步转向“以价格型调控为主”；2、告别多政策利率，确立单一政策利率；3、基于丰富基础货币投放和流动性管理工具，渐进式推进二级市场国债买卖；4、明确结构性货币政策工具定位是常规总量工具的补充；5、货币政策的透明度将大力提升。这之后我们看到了央行一系列完善货币政策框架的行动，目前陆家嘴提出的五个演进方向都得到了实质性的推进。
为什么“十五五”规划提出要构建覆盖全面的宏观审慎管理体系？1、百年未有之大变局之下的“中国策”。百年未有之大变局之下，美国政治转向，全球走向新秩序。美国政策的不确定性显著上升，这将推升全球金融市场的波动性，这使得应对其外溢影响变得尤为重要。而宏观审慎管理体系将有助于动态评估、有效应对主要经济体货币政策、贸易政策、主权债务风险和地缘政治等对我国金融市场运行的影响。2、双支柱框架缺一不可，在货币政策框架已基本完成演进的背景下，宏观审慎政策调控的演进势在必行。宏观审慎政策与货币政策具有协同性，可以相互配合提高逆周期调节的空间和能力。
“覆盖全面”将是宏观审慎管理体系的演进目标，如何理解“覆盖全面”？我们认为可以从时间、空间、金融市场、金融机构四个维度理解。从时间维度看，将覆盖整个金融周期，对于金融周期的上行期和下行期，均可使用资本水平、杠杆率等工具进行逆周期调节，以抑制金融体系的顺周期性。观察数据发现，2021年至今，金融部门资产方的杠杆率维持在50%左右小幅波动，而金融部门的负债方的杠杆率则呈现上行趋势。这背后是中国的信贷已从供给约束转向需求约束。从空间维度看，重在防控风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染。从金融市场维度看，将覆盖股市、债市和汇市三个金融市场。股市方面，2025年央行已创设了两项支持资本市场稳定发展的结构型货币政策工具，并支持汇金公司发挥“类平准基金”作用。债市方面，目前有杠杆水平、期限错配管理和窗口指导等工具，维持收益率曲线正常的向上的形态仍是央行货币政策的重要操作目标之一。汇市方面，外汇市场有远期售汇业务风险准备金、跨境融资宏观审慎调节参数等工具，重点将关注跨境资本流动，维护人民币汇率的基本稳定。从金融机构维度来看，覆盖面从银行部门逐步扩展到非银行金融部门。央行未来可能探索创设新的政策工具，在特定情景下向非银机构提供流动性。
第三，高度重视资本市场的发展，对于资本市场的描述提到金融机构之前，凸显在中国经济结构转型的背景下，资本市场承担更加重要的作用。对于资本市场的发展，重点部署了四项工作：1、深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重。在土地财政全面转向因地制宜发展新质生产力的背景下，新质生产力与直接融资更加适配；2、发展多元股权融资，加快多层次债券市场建设，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，加强交易监管和投资者保护。目前已观察到科创债的发现的显著上升；3、壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系。这对于降低股市的波动率，提升股票市场的回报率具有重要意义。
八、互利共赢，扩大高水平对外开放
“十五五”规划纲要将“扩大高水平对外开放”提到更加靠前的位置，同时在总纲中强调，要“统筹国内国际两个大局”，即在制定国家战略时，既要立足国内发展阶段，又要放眼全球变局趋势，在复杂多变的国际环境中稳中求进、主动作为，体现了我国始终坚持合作共赢的坚定理念。
从“十二五”到“十四五”，我国历次五年规划中围绕对外开放的顶层设计呈现出：从规模扩张向质量效益转变；从要素流动型开放向制度型开放升级；从被动参与全球治理合作转向主动推进全球治理改革和建设的过程；更加强调制度型引领下的统筹与协调。
“十五五”规划纲要要求稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。重点布局三大方向：一是积极扩大自主开放，为全球化贡献中国力量，扩大服务业开放。稳步推进制度型开放，有序扩大服务开放，同步拓展内陆型开放。在当前国际地缘冲突加剧、外部环境复杂多变的大背景下，内陆型开放的战略重要性进一步凸显。主动对接高标准经贸规则，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，拓展国际循环，扩大单边开放领域和区域，强化内陆地区开放通道与平台建设；大力发展服务贸易，完善跨境服务贸易负面清单管理制度，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序；二是鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。推动贸易创新发展，优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易；创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放，推动货物、服务、数字贸易三大支柱创新发展，积极扩大进口、促进贸易平衡发展，稳步推进人民币国际化；三是扩大双向投资，持续推动一带一路，尤其重视中欧中亚班列、西部陆海新通道等。优化外资营商环境，明确将扩大电信、医疗、教育等领域自主开放试点、优化外商投资支持政策，落实《鼓励外商投资产业目录（2025 年版）》，形成“1+N”稳外资政策“组合拳”，着力塑造吸引外资新优势。推动共建“一带一路”高质量发展，依托中欧中亚班列、西部陆海新通道等开放通道，深化贸易畅通与互联互通。2025 年，我国对共建“一带一路”国家进出口增长 6.3%，高于我国外贸整体增速 2.5 个百分点，占外贸整体比重提升至 51.9%。贸易畅通方面，持续与更多共建国家商签自贸协定，加快构建面向全球的高标准自贸区网络，中国—马尔代夫自贸协定已生效实施，中国—东盟自贸区 3.0 版升级议定书正式签署，为中外企业持续释放关税减免与制度型开放红利。
九、协同联动，发挥区域城乡战略叠加效应
对比“十四五”规划纲要，“十五五”规划纲要涉及的城乡区域经济工作部署体现出明显的三大特征，一是区域发展理念升级，注重区域战略叠加效应发挥和区域联动对接。二是注重因地制宜，充分发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。三是注重发挥创新引领作用。具体关注点有六：
一是注重发挥区域战略叠加效应，激发政策效能。对比“十四五”，“十五五”规划纲要首次提出发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应。延续2024年中央经济工作会议“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”表述，“十五五”规划纲要进一步加入新型城镇化战略，将四大区域发展战略均纳入激发区域战略叠加效应之内。从区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略各自的部署，到区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，再到“十五五”规划纲要提出的四大区域发展战略的叠加效应。我们理解这是在区域发展战略框架整体较为完善基础上，区域发展政策的进一步升级。更加注重区域战略间的有机统一，综合效能最大程度的发挥。区域战略的叠加效应是指在一定区域内多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应，避免因不同政策间的掣肘而影响政策实施效果。发挥叠加效应，一要做到战略目标协同，二要做到区域政策衔接，避免不同区域战略目标和政策产生冲突。
二是注重区域联动发展，在联动中各展所长优势互补。对比“十四五”规划纲要，“十五五”规划纲要新提出促进区域联动发展。区域联动对接是实现区域发展的必然要求。推动区域联动发展是坚持区域发展全国“一盘棋”思想的重要体现。依托区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，提高区域战略统筹能力，充分发挥不同区域的比较优势，在联动发展中不断缩小区域间发展差距，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
结合“十五五”规划纲要，推动区域联动发展的主要抓手有三，其一是以城市群的联动发展为载体。以京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝城市群为代表的城市群经济社会发展基础较好，示范带动作用也更强，在支撑经济发展中的作用也日益重要。有望进一步从基础设施硬联通、产业链和创新链协同联动方面进一步加力，提升城市群内部协同联动发展水平，进而带动全国高质量发展。今年政府工作报告也提出支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，重点是打造世界级港口群、机场群、产业集群和科技创新中心策源地。提升成渝地区双城经济圈发展带动能级。推动长江中游城市群加快发展，重点是以武汉都市圈、长沙都市圈、南昌都市圈为重点，提升基础设施、产业、科技创新水平和能力。
其二是以跨区域跨流域大通道等基础设施互联互通为基础。“十五五”规划纲要提出强化区域基础设施互联互通，推进长江综合运输通道和沿边沿海通道等跨区域跨流域大通道建设，发挥西电东送、东数西算等跨区域重大工程支撑作用。同时，规划纲要在构建现代化基础设施体系方面重点提及了国家综合立体交通网建设、新型能源体系建设、新型基础设施建设等专栏，对未来五年要开展的重大工程进行了披露。
其三是完善规划统筹、利益共享等合作机制，深化跨行政区合作。重点是健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。2023年11月1日广东省通过的全国首部“飞出地”地方性法规《广东省深汕特备合作区条例》是一个较好的立法参考。《条例》以立法的形式明确了深圳和汕尾的权责关系、治理模式、收益分配机制，提供了可复制的法律框架。如深圳市全面负责合作区建设并配合汕尾开展相关工作。通过利益共享、公共服务融合，推动产业转移，制度创新更加接近区域协同发展需求，为发达地区和欠发达地区开展区域合作中可能出现的协调难度大、政策不可预期等问题提供立法参考。
三是发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。自2022年政府工作报告首次提出“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”以来，支持经济大省挑大梁思路日益清晰。2022年7月政治局会议明确提出“经济大省要勇挑大梁”。今年的政府工作报告再次提出“加强改革攻坚、政策赋能和要素保障, 支持经济大省挑大梁”。“十五五”规划纲要新提出要发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。我们理解这一举措本质上是国家战略“所需”与重点区域“所能”有机结合的内在要求。从具体内涵看，支持经济大省挑大梁或发挥重点区域增长极作用包括加强改革攻坚、政策赋能、要素保障，从而在推动中国式现代化中走在前作示范。在改革攻坚方面，可能包括加力支持深圳中国特色社会主义先行示范区、浦东社会主义现代化建设引领区、浙江共同富裕示范区、山东新旧动能转换综合试验区建设等。要素保障方面或主要包括强化对重点区域土地、能源、环境、数据等要素保障。如加大超长期特别国债、地方政府专项债对经济大省等区域的支持力度，扩大专项债使用范围，在项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。从空间上看，重点区域或包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区，城市群与都市圈，经济大省，超特大城市。
四是城镇化更加注重质的提升。重点包括四方面工作，其一是促进农业转移人口全民融入城市。纲要提出全面设立街道或社区公共户口，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件、推进复合条件的随迁子女连续接受基础教育等具体举措。其二是加强都市圈建设。纲要提出健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。在中西部和东北地区培育若干都市圈，增强中心城市辐射带动能级。其三是注重城市创新能力建设。对比“十四五”规划纲要提出的建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。“十五五”规划纲要提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。将创新置于首位，和去年7月召开的中央城市工作会议精神相一致。纲要提出要实施激发产业创新活力专项行动，提升城市产业创新策源力。其四是推进以县城为重要载体的城镇化建设更加注重因地制宜。“十四五”规划纲要仅提出推进以县城为重要载体的城镇化建设，本次“十五五”规划纲要提出要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。强化城镇化潜力地区县城产业支撑，吸纳农业转移人口就业安居和返乡创业。
五是强化创新引领，加快建设海洋强国。延续“十四五”规划纲要、去年底中央经济工作会议精神，“十五五”规划纲要同样提出加快建设海洋工作。但对比“十四五”规划纲要，在具体工作部署上有所调整。其一是深远海养殖和现代化远洋渔业提前。本次规划纲要在部署发展海洋产业时，首先提及深远海养殖和现代化远洋渔业，海洋装备制造、海洋生物医药等居后。其二是更加注重海洋领域科技创新引领作用。本次纲要新提出强化海洋战略科技力量，加强海洋科技创新，实施深海工程，提高深海进入、探测、开发、安全能力。而“十四五”规划纲要则较少提及海洋科技创新。其三是新提出推动在我国设立专门海洋国际组织。我们理解这不仅有助于维护我国海洋权益，也有助于我国参与国际海洋治理。地方来看，今年的地方两会中主要沿海省份也均提及海洋有关工作，其中广东和海南更是将海洋经济作为经济增量的重要抓手，广东提出加快打造海上新广东，海南提出加快再造一个“海上海南”。
六是推动农村基本具备现代生活条件，注重科技兴农。对比“十四五”规划纲要，本次纲要新提出要推动农村基本具备现代生活条件。农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。相比二十届三中提出的坚持农村优先发展，二十大报告提出的加快农业农村现代化，本次纲要目标更为明确。从纲要专栏12看，未来五年农村现代生活条件工作重点是因地制宜补齐农村道路、供排水、卫生厕所改造、生活垃圾和污水处理、养老服务设施等短板。此外，本次纲要体现出注重科技兴农的特征。将强化农业科技和装备支撑作为单独一节列出。主要抓手有三，其一是深入实施种业振兴行动，加强种质资源保护利用，健全商业化育种体系，强化育种联合攻关，培育高产优质、抗逆广适新品种，提升种源安全保障水平。其二是实施农机装备高质量发展行动，促进良田良种良机良法集成增效，农作物耕种收综合机械化率提高到80%以上。其三是围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关，培育农业科技领军企业。其四是在构建多元食物供给体系时，纲要所提出的发展设施农业、发展合成生物技术以拓展新型蛋白来源等举措均提出先鲜明的科技兴农强农导向。
十、以人为本，推动全体人民共同富裕
人口问题在“十五五”中被明显前置并单独成篇，人口高质量发展被提升到了更高战略层级。规划将第十一篇“完善人口发展战略 促进人口高质量发展”与第十二篇“加大保障和改善民生力度 扎实推进全体人民共同富裕”前后相接，形成了一条非常清晰的政策主线：在人口结构深刻变化的背景下，以更积极的人口政策、更均衡的公共服务和更普惠的民生保障，夯实共同富裕的社会基础。与过去更偏重“兜底保障”相比，这一轮规划更强调发展型民生，即通过提升人口质量、稳定就业、优化收入分配、健全社保体系和改善住房供给，让民生政策既解决当下压力，也增强长期发展能力。
一是人口高质量发展放到更突出的位置。人口问题在“十五五”中被明显前置并单独成篇，人口高质量发展被提升到了更高战略层级。“十四五”时期，人口问题是与教育、健康并列讨论，政策重心主要放在把积极应对人口老龄化上升为国家战略，核心关切仍然是老龄化带来的养老、照护和劳动力供给压力。而到了“十五五”，人口问题被提升为第十一篇“完善人口发展战略 促进人口高质量发展”，不仅从篇章位置上实现独立，而且开篇就明确提出，要“以应对人口老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”。规划明确提出，以应对老龄化、少子化为重点，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，优化人口结构、提高人口素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。意味着人口问题是一个涵盖生育、教育、健康、养老的系统工程。围绕这一目标，规划提出建设生育友好型社会，强调降低家庭生育、养育、教育成本，完善育儿补贴、税收扣除、生育保险、产前检查保障、住院分娩“无自付”、生育休假和弹性工作制等政策，并加快普惠托育体系建设。政策方向进一步向“支持生育、保障养育”转型，通过减轻家庭负担来稳定人口规模。
二是就业仍是民生之本。规划提出，坚持在高质量发展中保障和改善民生，健全基本公共服务体系，实施更加公平普惠、精准有力的社会政策，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。其中，就业被放在最优先位置。规划明确提出把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，建立重大政策、重大项目、重大生产力布局的就业影响评估机制，加强产业和就业协同，支持吸纳就业多的行业企业，挖掘服务业和新兴领域就业潜力，同时综合应对人工智能等新技术发展对就业的影响。说明未来民生工作的底座仍然是就业，尤其是在产业升级和技术变革加快背景下，就业政策的重点将从“保数量”进一步转向“提质量、优结构、强适配”。
三是收入分配制度改革更加细化。规划同时明确提出“进一步完善收入分配制度，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，提升居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”与“十四五”相比，“十五五”不仅延续了扩大中等收入群体的思路，还更突出收入分配机制，第十二篇开篇写到“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，完善初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”
稳步扩大中等收入群体规模是连接就业与共同富裕的关键抓手。规划提出，要聚焦重点群体精准实施增收政策，特别强调提高高校毕业生就业匹配度，同时推动技术工人薪酬和技能“双提升”，促进个体工商户、中小企业主、高素质农民等群体稳定增收。我们预计“十五五”期间高校毕业生总人数或达6300万人左右，年毕业生规模最高可能超过1300万人，就业市场面临的总量压力和结构性错配压力都将明显加大。也正因如此，规划一方面强调提升毕业生就业匹配度，另一方面把就业、收入分配和中等收入群体培育放在同一政策链条中，意味着未来共同富裕的实现路径，将更多依赖于提高青年就业承接能力、改善劳动报酬结构、增强居民可持续增收能力。
四是房地产突出高质量发展，有力推动现房销售。在房地产部分，“十五五”规划的表述也出现了明显变化。“十四五”时期，房地产主要出现在“实施房地产市场平稳健康发展长效机制”“完善住房市场体系和住房保障体系”等表述中，政策重点是坚持“房住不炒”、稳定地价房价预期、发展租赁住房和保障性住房，强调的是稳市场、防风险、保基本居住需求。“十五五”规划”中，这一思路进一步落地为专章“推动房地产高质量发展”，意味着房地产已被纳入高质量发展的大框架之中，不再只是短期稳增长或防风险的工具，而是转向更加注重质量、结构和可持续性的长期制度安排。其中，最核心的抓手之一，就是加快构建房地产发展新模式。新模式，是一个从拿地、到开发、到销售、再到维护的全生命周期的房地产发展新模式。从土地供应开始，就要“以人定房，以房定地”，合理安排房地产用地规模和布局，促进土地供应与存量住房、人口变动等相协调。因此规划提出健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，并进一步细化为住房保障体系、商品房开发融资销售制度、存量盘活利用、“好房子”建设和全生命周期安全管理等具体安排。
在房地产开发层面，做实房地产开发项目公司制，融资方面推行主办银行制，建房要建安全舒适绿色智慧的好房子，销售从期房销售逐渐过渡到现房销售。老百姓买房子方面，要深化住房公积金制度改革，盘活公积金余额，让住房公积金在扩内需、稳市场中发挥更大作用。后续维护方面，实施房屋品质提升工程、物业服务质量提升行动，建立房屋全生命周期安全管理等。最值得关注的是规划提出要 “有力有序推进现房销售”。这一表述意味着房地产发展新模式的重要方向，正在从过去高度依赖预售制，逐步转向更加重视交付安全、资金闭环和购房者权益保护的新制度框架。
十一、久久为功，稳妥推进碳达峰碳中和
“十五五”对绿色转型的战略位阶进一步上升。“十四五”对应的是第十一篇“推动绿色发展 促进人与自然和谐共生”，更多还是把绿色发展放在高质量发展的支撑位置；到了“十五五”表述升级 “加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”并明确提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，说明绿色转型已从单一环保议题，升级为贯穿经济社会发展的系统性工程。总体有三个重点，一是绿色转型从“环保要求”升级为“发展战略”；二是明确实施碳排放总量和强度双控制度；三是美丽中国建设从治污减排拓展到绿色生活方式塑造。
一是绿色转型升级为发展战略。规划要求“十五五”时期的主要目标之一是“美丽中国建设取得新的重大进展。绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现”，同时明确“统筹发展和减排，扎实开展碳达峰行动，加快产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，确保如期实现碳达峰目标。”绿色转型不再只是生态环保领域的专项任务，而是被放到经济社会发展全局中统筹谋划，成为推动高质量发展和实现中国式现代化的重要战略抓手。
二是明确实施碳排放总量和强度双控制度。在碳达峰碳中和方面，规划不仅专门设置“积极稳妥推进和实现碳达峰”一章，而且更加突出一个非常重要的变化，第一节设置为“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，即从过去的“能耗双控”转向“碳排双控”。“十五五”将全面实施碳排放总量和强度双控制度标志着绿色发展要求更加突出“低碳”导向。过去以能耗总量和强度为核心的管理方式，更强调能源消耗约束；而转向碳排双控后，未来与生态环保相关的核心约束指标，将更加聚焦碳排放本身。这样一来，一方面能够更准确地体现绿色转型和减排成效，另一方面也将为清洁能源的广泛应用与并网消纳创造更有利条件。同时，规划也更重视能源、工业、交通、循环经济和基础能力建设等具体抓手上。规划提出推进充换电、氢氨醇加注、光储一体等设施建设，打造零碳运输走廊；推动废旧动力电池、退役风电光伏设备、报废汽车等高值化利用；同时加强甲烷等非二氧化碳温室气体治理，建设国家碳排放数据综合管理系统、排放因子数据库和碳计量实验室，并推进碳捕集利用与封存示范项目。
在目标上，规划明确提出到2030年单位GDP二氧化碳排放五年累计下降17%、非化石能源占能源消费总量比重达到25%、地级及以上城市PM2.5浓度降到27微克/立方米以下、优良水体比例提高到85%、森林覆盖率达到25.8%。
三是美丽中国建设从治污减排拓展到生态修复和绿色生活方式塑造。“十四五”时期，绿色发展部署的重点仍然更多放在污染防治、环境质量改善和发展方式绿色转型上，核心任务是推动主要污染物减排和生态环境质量稳步改善。而到了“十五五”时期，美丽中国建设的内涵明显拓宽，不再局限于传统意义上的治污减排，而是进一步延伸到生态系统保护修复和绿色生产生活方式形成两个层面。规划专门设置“加快形成绿色生产生活方式”，表明未来五年绿色转型不仅要继续解决环境污染问题，还要着力推动节能节水、绿色消费、循环利用、低碳出行等理念更深融入生产生活全过程。
十二、居安思危，建设更高水平平安中国
在外部环境更趋复杂、地缘冲突和大国博弈上升的背景下，“十五五”把经济安全、社会安全、国防安全统筹起来，以更高水平安全保障高质量发展。“与“十四五”相比，“十五五”更突出新安全格局、战略主动和体系能力建设。
首先，第十四篇最鲜明的变化，是国家安全表述从“防风险”进一步升级为“维护和塑造国家安全战略主动”。“十四五”强调把安全发展贯穿国家发展各领域全过程，防范化解影响现代化进程的各种风险；“十五五”则进一步提出加快构建新安全格局，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系和风险防控体系，强化重点领域和重要专项协调机制，形成全链条、全要素协同联动的安全体系。安全工作从过去偏重被动应对风险，转向更加注重前瞻布局、能力建设和体系合力。
其次，在经济安全方面，粮食安全仍是基础中的基础。“十四五”时期已经提出“强化国家经济安全保障”，强调实施粮食安全战略、严守耕地红线、深化藏粮于地和藏粮于技；到了“十五五”，安全保障指标进一步明确为粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右、能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，表明粮食和能源供给能力已被直接纳入国家安全硬约束。粮食安全的重心，不只是保产量，更是提升稳定供给能力和抗风险能力；在全球粮食体系波动、极端天气频发和地缘政治外溢影响加大的背景下，粮食安全已成为宏观稳定和社会安全的压舱石。
在能源资源安全方面，“十五五”延续并强化了安全与转型并重的思路。一方面，规划提出能源综合生产能力目标显著高于“十四五”时期，意味着稳供应、强保障仍是主线；另一方面，也与前文新型能源体系建设相呼应，说明未来能源安全不只是传统化石能源保供，还包括新能源、储能、电网调节能力和战略资源保障的综合安全。能源安全正在从单一供给问题，转向供给能力、结构韧性和体系稳定性并重的新阶段。
在网络安全方面，“十四五”已提出“全面加强网络安全保障体系和能力建设”，而“十五五”进一步把网络安全纳入新兴领域国家安全能力建设，强调维护重点领域国家秘密安全、加强反制裁反干预和海外安全保障体系建设。这反映出数字化、平台化和智能化深入发展的背景下，网络安全已从技术安全议题上升为国家主权、安全和发展利益的重要组成部分。尤其是在数据跨境流动、产业链博弈和人工智能应用快速扩张的条件下，网络安全已不只是“防攻击”，更是国家安全体系中的关键支柱。
建立长效机制，防范化解重大风险。针对重点领域的风险化解，从“十四五”规划提出的“实施金融安全战略”演进为“十五五”规划的“健全防范化解重点领域风险长效机制”，这意味着对于重点领域风险的化解将更加积极和主动，将从守住不发生系统风险的底线到更为积极的统筹推进风险有序化解。
针对金融机构风险，“十五五”规划重点提出了个方面的工作：一是完善监管，加强宏观审慎管理；二是支持金融机构稳妥有序开展资本补充，完善中小金融机构风险处置机制，丰富风险处置资源和手段，充实金融稳定保障基金、存款保险基金和其他行业保障基金。“十五五”时期有望多渠道加大资本补充力度,稳妥处置金融机构不良资产。2026年预计将发行特别国债3000亿元,支持国有大型商业银行补充资本；三是强化央地金融监管协同，打击非法金融活动；四是完善跨境资金流动监测预警响应机制。“十五五”规划更加强调对于跨境资金流动的风险管理，与更加积极推进人民币国际化一脉相承。后续跨境资金管理的工具箱有望进一步丰富。
根据中国人民银行行长潘功胜在2025金融街论坛年会上的主题演讲，构建覆盖全面的宏观审慎管理体系，人民银行将重点推进四方面工作：
第一，强化系统性金融风险的监测和评估体系。监测方面，将提升国家金融基础数据库对重点领域风险的动态监测功能，发挥银行间市场交易报告库作用，高频汇集并监测金融市场交易行为。评估方面，未来有望将宏观审慎评估（MPA）拆分为两部分。一部分聚焦评估货币政策的执行情况；另一部分聚焦宏观审慎和金融稳定评估。
第二，完善并强化重点机构和重点领域风险防范举措。重点机构将涵盖银行和非银机构，重点领域则聚焦跨境资本流动和房地产。重点机构的风险防范举措主要包括，对于银行，进一步加强系统重要性银行附加监管。适时发布系统重要性保险公司名单，推动附加监管工作落地。拓展中央银行维护金融市场稳定的宏观审慎管理功能。完善金融市场基础设施监管，建立中央对手方流动性风险约束和流动性支持机制。重点领域风险防范举措则主要包括，完善跨境资本流动宏观审慎管理，以保持跨境资本流动总体平稳。针对房地产金融宏观审慎管理，将健全房地产金融分析框架，优化房地产金融基础性制度。
第三，持续丰富宏观审慎管理工具箱。目前人民银行已形成了较为丰富的宏观审慎和金融稳定工具体系，未来可能创设新的工具不断丰富，使得人民银行可以更好的依法履行最后贷款人职责。
第四，健全协同高效的宏观审慎管理治理机制，提升宏观政策一致性。下一步，人民银行一方面将加强货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管以及与财政政策、产业政策等协同配合。另一方面，加快推动人民银行法、金融稳定法等立法修法，强化法治保障。
针对地方政府债务风险，政策基调更为积极，地方隐性债务风险有望加快化解，并逐渐把化解平台经营性债务纳入考量。“十五五”规划重点提出了四个方面的工作：第一，建立健全全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制；第二，坚决遏制新增地方政府隐性债务；第三，优化中央和地方政府债务结构；第四，加快推动地方政府融资平台改革转型。
本文摘自：中国银河证券2026年3月14日发布的研究报告《十五五规划深度解读：拥抱变局，迎接飞跃》
首席经济学家：章俊 S0130523070003；
分析师：张迪 S0130524060001；詹璐 S0130522110001；吕雷 S0130524080002；赵红蕾 S0130524060005；铁伟奥S0130525060002；路自愿 S0130525070001
研究助理：薄一程
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